强化城乡规划督察制度

强化城乡规划督察制度从2006年开始,住房和城乡建设部借鉴国外经验,建立了城乡规划督察制度.城乡规划督察制度的核心内容是通过上级政府向下级政府派出城乡规划督察员,依据国家有关城乡规划的法律,法规,部门规章和相关政策,以及经过国务院,省政府批准的城市总体规划,历史文化名城保护规划,国家级风景名胜区规划和相关国家强制性标准,对城乡规划的编制,审批,实施管理工作进行事前和事中的监督,及时发现,制止和查处违法违规行为,保证城乡规划和有关法律法规的有效实施.部派城乡规划督察制度实施四年来,各派驻城市人民政府对城乡规划督察制度重视程度显着提高,城乡规划督察员的作用正从单一方面转向多个方面.城乡规划督察制度已经日趋成熟,具备了全面推广的条件.为进一步推进城乡规划督察工作,今年新聘任30名同志为住房和城乡建设部第五批新任城乡规划督察员,新增加唐山等19个城市,使派驻城市6『城乡建设』2010—11达到70个,督察员总数达到83名,覆盖了国务院审批城市总体规划的所有省会城市,副省级城市以及历史文化名城(不含直辖市).(一)新形势对城乡规划工作提出了新的要求希腊哲学家亚里士多德曾经说过,人类是为了生活的更美好,聚集在一起,进入了城市,造就了城市.未来两年,我国的城镇化率即将达N5o%.在这样一个关键时刻,中国举办世界博览会,提出了一个命题,即"城市使人类生活地更加美好",这个命题就回到了人类城镇化的最初理念.经过多年的反复实践,人们终于又重新认识到这个真理.同时,我们还处于"十一五"到"十二五"的转折期,"十二五"建议与"十一五"建议的重大区别,就是要把以前单纯追求GDP真正转变为注重城市生态环境保护,在这样的背景下,城乡规划督察工作怎样才能开展的更好?我认为,我们要掌握这个趋势,并且明确这个趋势对城乡规划工作新的要求.城镇化的新趋势中主要有以下几个方面需要牢牢把握:1.从过去城市优先发展模式逐步转向城乡协调发展.纵观各国的城镇化,有很多经验教训.彼得?霍尔(PeterHa11)把世界城镇化模式分为三类.第一类是糟糕的城镇化.这种模式在非洲,拉丁美洲有过长期的实践,特点是劳动力转移在先,造成大量失地农民涌向城市,城市恶性膨胀,最终使农村和城市两者都得不到较好发展.第二类是以中国为代表的东亚国家的城镇化.特点是劳动力转移一住房和城乡建设部剐部长仇保兴和就业安置基本上同步发生,或者有弹性,农民在城市里没有工作了还可以回到农村种田.他认为,这是一种比较好的模式.第三类是发达国家的城镇化.主要特征是郊区化和逆城市化.我国在城镇化率即将达到5()%的关键时刻, 要非常注意避免糟糕的城镇化模式.这就对城乡规划工作提出了新的要求,一是要把城市总体规划调控的范围从原来比较小的城市建成区转向区域调控,进而转向对整个行政区的调控,如北京和重庆的城市总体规划就已经大大扩展了调控范围.二是要防止片面理解城镇化,盲目撤并村庄的趋势.典型的例子是陕西把农民赶出窑洞到集中的新村去居住.结果,农民住在窑洞里平均每天耗煤2吨,住在新村里平均每天耗煤20吨.山东也是强迫农民上楼,农民交不起暖气费, 披个大棉袄在寒风中瑟瑟发抖.这种做法不仅误导了城镇化发展,更严重的是还会造成乡村大批历史文化遗存被破坏.国土资源部负责同志曾经一语中的地指出,所谓的撤2010-11『城乡建设』7特稿TheFeatureArticle栏目编辑/文海玮并村庄和节约耕地,本质上是城市政府向农民索要土地, 然后再把土地变成钱.三是要大力加强城乡结合部的规划管理和调控,认真做好控规编制和实施,有力遏制城乡结合部违法建设蔓延.现在,我国的一些城市也逐渐意识到了这一点.如昆明的城乡结合部有大量的违法建设,现在正在逐步整治.霍华德曾经指出,"城市和农村要结为夫妇".城市里的人到乡村去旅游,农家乐的普遍兴起印证了依托农村特色的重要性.那种通过"消灭农村,消灭农民,消灭农业"的三消灭做法来推进城镇化的做法是极为有害的,造成的后果也是极为严重的.《城乡规划法》的一个重要变化就是将"城市规划"改为"城乡规划".因此,部派规划督察员的职能也应该将局限于对城市规划实施情况的督察相应扩展到对乡村的保护.从现在开始,督察员要逐步树立城乡差异化协调发展的理念,注重保护乡村特色,依托乡村的特质,切实保护好乡村.2.从高环境冲击向低环境冲击转变.过去,在城镇化和工业化发展过程中,我们走的是"先污染,再治理"的道路.当以污染环境为代价发展的时候,取得的效益不大;但是一旦被污染了,再重新进行治理,我们要付出的代价却十分巨大.如滇池水体治理前期花了一百多个亿,结果被世界湖泊大会的专家评判为错误的治理路线.现在,新的市委书记仇和又重新投资建设人工湿地,治理效果初步显现,但是前面花的一百多个亿就作废了.所以说,这种先斩后奏的做法是不符合生态文明要求的.接下去,城市的建设和发展必须要注重环境,把城市的发展模式从对自然环境高冲击向与自然环境和谐相处转变.这种模式就要求所有的卫星城要走生态城的路线.老城也要逐步转换为生态城市.在这个过程中,城乡规划的作用是什么?因此.城乡规划要守住四条底线,任何人不得随意调整:一是绿线,即管制绿地系统(森林和山体植被,湿地,公共绿地等).城市绿地系统是构成城市良好空间形态的主要元素,是城市最主要的生态资源.必须严格保护.但是,有的城市市长和市委书记灵机一动,将中心绿地取消,迁到郊区去,认为只要面积不变,可以赚大钱,其实城市中心绿地产生的生态效应以及解决热岛效应的作用是非常巨大的,不是边缘地区的绿地可以替代的;二是蓝线,即管制水系(包括江河湖海岸线,景观带等).充分利用和发挥水系功能就要用蓝线来强制性控制和保护;三是紫线,即控制古建筑,历史街区,古代墓葬群,古城镇遗址等.而紫线外围还有历史风貌协调区,对建筑的高度,风格严格控制.督察员派驻以后,就要通过严格监控紫线管理,防止有些人把城市珍存的唐伯虎名画变成现代印刷品.四是黄线,即重大基础设施(如垃圾处理场,污水处理厂,公交车站等).因此说,城乡规划对城镇化模式从高环境冲击向低环境冲8『城乡建设.02010—11击转变起着十分重要的作用.城乡规划百年不变是不可能的.但是,城乡规划中百年不变的东西是有的,那就是刚性的东西,涉及对不可再生资源的保护.必须要通过强化城乡规划的严格实施,防止那些在"四线"框定的范围内进行房地产开发建设,破坏生态环境的做法.3.从数量增长型的城镇化向质量提高型转变.城市对于人类不仅仅是生产和消费的场所,而且是生活消遣的空间.人类规戈犍设城市不仅仅是追求规模经济和商业贸易, 说到底是满足人们日益增长的物质文化生活需求及人类自身的居住尊严.城市最重要的资产是人才,而人才都是往生活质量好的地方去.而现在的城市面貌干城一面,城市建筑缺乏精雕细琢.粗制滥造,毫无文化感召力可言.这就要求城乡规划要用法定形式保护历史文化街区,保护历史文物古迹,体现城市独特风貌,延续城市文脉,找回城市记忆,体现城市的多样性,艺术性,文化性,增加市民群众归属感和自豪感.这就要求城乡规划要注重保护风景区等自然资源,拆除原来阻隔景观的建筑,使城市显山露水,景色更加美丽,空气更加清新;这就要求城乡规划要统筹布局交通,居住,生产,游憩等功能,恢复人性化的空间,使城市更富有人情味,更适宜人居,更加体现以人为本的理念,更加体现城市使人类生活地更美好的主题. 4.从高耗能的城市建设向低耗能转变.新城市要将建筑,交通,产业的能耗降低,力争建设生态城.老城市要逐步进行改造,争取逐步成为节水型城市,园林城市,环境保护模范城市,绿色交通城市等.在达到上述要求的基础上,还可以申请中国人居奖,然后再申请生态园林城市, 绿色照睨城市.规划督察员要注意,建设部的这些奖牌都是免费的,而且有些奖牌还可以为城市带来经费支持.过去, 一些城市在节能减排方面犯了许多错误.例如,湖北省武汉市明明在长江以南,有的房地产项目却打出招牌,声称采用集中供热,保证房子冬天也暖洋洋的.五十年代,甩恩来总理指出,中国是～个能源奇缺的国家,要勤俭建国.他亲自主导以秦岭为界划定集中供暖区,这是很有战略眼光的.到了今天却要搞得到处暖洋洋的,这样的能源代价是非常大的.据统计,北方建筑只占全国建筑的十分之一,但是能耗却占全国建筑能耗的45%.照此计算,如果南方城市也采用集中供暖,一个平方米的建筑就要多耗费20吨煤,人均二氧化碳排放量大三到五倍,那么增加的建筑能耗将是十分惊人的.对于这种情况要予以制止,同时还要把这个城市所有奖牌取消.目前,北方供暖地区已经实现热计量改革,用多少热,付多少钱,要随手关掉供暖.规划督察员代表建设部,不能说除了规划什么都不懂,要从把搞好整个城市建设为出发点开展督察.再有,督察员也要对城市的建筑方案严格把关.有些建筑食洋不化,既不实用.疆TheFeatureArticle■栏目编辑/文0海玮耗能又大,坑害国家.前段时间,报纸上披露有一个县城居然仿造了悉尼歌剧院.再如,浦东干部学院是照搬外国洋建筑的设计理念,四面采用落地玻璃,冬天冷的发抖,夏天热的象蒸笼,要用三倍的空调才能抵销炎热.结果导致该学院两,三百名学员消耗的电费却达到年均1600万人民币,比同类建筑能耗高出30倍.再如,我国一些城市仿造的建筑呈现出卡通化的趋势,搞的象迪斯尼乐园一样,既没有民族特色,又是高耗能和高耗材.因此,要通过城乡规划对城市建设的各项节能减排措施进行合理部署和安排, 减少热岛效应,能源消耗,减少对自然生态系统的干扰,本刊特稿努力将高耗能的建设向低耗能转变.5.从城市低密度蔓延向城市空间合理利用转变.历史证明,凡是城镇化与机动化并行的国家都会出问题.如美国的城镇化与机动化同时发生,导致城市低密度无序蔓延.美国在100年间的城市化进程中,城市人口空间密度下降了三倍之多,不仅大量耕地受到破坏,而且一个美国人消耗的汽油比欧洲多出五倍.与美国类似,我国的城镇化与机动化并行,极有可能出现城市蔓延.近年来,我国一些城市的小产权房问题很严重, 就是机动化发展的结果.如不予以高度重视,放任城市低密度蔓延,城市将面临曰益严重的交通拥堵,空气污染,空间质量恶化和能耗的急剧上升.据统计,80%的城市污染是交通带来的.电动自行车的能耗只有小汽车的几十分之一,比公交车还低,因此是降低能耗,减少城市污染的有效方法.因此,防止我国出现郊区化是城镇化后期的决策要点,而安全畅通的绿色交通是确保"紧凑型" 城市的重要环节.这就要求城乡规划能够发挥科学合理分配城市空间资源的作用,合理利用城市空间,统筹配置交通基础设施,从一般公共交通转向大容量宜人化公共交通,从单纯考虑快行系统向慢性系统并重,大力发展BRT系统,地铁交通系统,弘扬我国传统的自行车出行的优势,构筑具有机动化能力的绿色交通体系,把城市交通设施建设得更加高效便捷,节能环保和充满活力.6.从一部分人先富起来向注重城市和谐发展转变.胡锦涛同志指出,城市要具有包容性.一个城市是否宜届,不是看它的富人怎么样,而是看穷人是否活的有尊严.城市学家刘易斯?芒福德(LewisMumford)曾经在经典名着中指出,城市最大的特色是具有最大的包容性,无论人们从任何地方融人城市,城市都能够张开双臂欢迎他,这样的城市就是《马丘比丘宪章》中所倡导的城市.居住权是公民的基本人权,欧洲许多地方保证社会公正先从维护居住权开始.然而,现在我国有的城市中富人的楼盘很多,2010—11『城乡建设』9本刊特稿TheFeatureArticle■●■■■■●■●■■■■■■_■●■■●■■●■_■_■__■■■■_■■■___■■■一一栏目编辑/XiJ海玮穷人却没有最基本的居住条件,这就与和谐社会的理念不符.由于穷人在空间上不会有很大的自主权,只能在就业场所附近居住,而富人却可以开车到远郊区,风景区周边去居住.所以,一个城市的保障性房应在15%~1J30%以上,实现穷富混合搭配居住.另外,一个城市要在保护历史文化遗存的前提下,非常注重旧城改造,尤其是要搞好棚户区改造,合理改造城中村,完善基础设施,满足基本居住需求.因此,城乡规划要通过合理配置空间资源,给城市低收入群体,包括进城务工农民,对城市作出贡献的外来移民公平地提供空间资源,并遏制房价过快上涨与资产泡沫化,公平分配城市空间资源,使人民住有所居,创造和谐城市,和谐社会.(二)目前城乡规划实施存在问题及原因分析当前,各地投入大量资金编制城乡规划,然而城乡规划实施情况却不十分理想.据不完全统计,经国务院审批总体规划的106个城市中,就有近70%的城市近十年间先后发生过影响较大的规划行政违法违规问题,主要包括:一是不按法定权限和程序随意调整规划,自损法定规划的权威性;二是违反法定规划擅自批准开工建设,不守城乡建设秩序,导致公众利益被侵害;三是随意下放规划管理权,削弱城市规划调控能力,造成了城市基础设施的低水平重复建设;四是一些历史文化名城或风景名胜保护区为追求经济利益,重开发,轻保护,致使历史风貌遭到破坏,自然生态和景观资源迅速退化和消失;五是对规划行政行为监督不到位,导致腐败滋生,影响党和政府形象.上述问题既影响了城乡建设的健康发展,又损害了党和政府在人民群众中的威信,必须采取有效措施加以解决.(三)国外城乡规划督察制度提供了有益借鉴20世纪初,西方在工业化和城镇化过程中,曾经出现过城市无序蔓延,资源浪费严重等问题.法国,英国,德国,意大利,西班牙等国家都有国家规划师或国家规划督察员对城市的规划进行技术把关,通过事前事中监督,有效保护古建筑,历史街区,风景名胜资源等不可再生资源.各国的督察员制度随着经济社会的发展不断完善,英国虽然已经到了城镇化即将结束的时期,还保留了300多名规划督察员,法国则由中央政府派出国家规划师和国家建筑师到几个大省, 设立监督员办公室就地对城乡规划进行监督检查.城乡规划督察制度已成为西方发达国家解决城市发展建设过程中各种冲突和矛盾的一种主要的,公正的和专业的力量.正是因为有了城乡规划督察作为制度保证,欧洲国家在整个快速城镇化的历史阶段,规划决策失误较少,城市呈现出一种可持续发展的状态,城市特色十分明显,城乡发展也较为协调.如法国连续五年被评为全球最适宜居住的国家,英国由于仍保存着与现代文明交相辉映的历史文脉,世界各地的游客源源10『城乡建设』2010—11不断,不仅保证和创造了充足的就业岗位,而且使城乡能耗与污染明显下降,从而为我国提供了有益借鉴.我们必须充分借鉴西方发达国家城镇化历程的经验和教训,结合我国的实际,创新城乡规划监督机制.城乡规划督察制度对于促进城乡经济社会可持续发展方面具有不可替代的重要意义,具体表现在以下四个方面:(一)城乡规划督察制度是贯彻落实科学发展观的必然要求当前,城镇化已成为推动我国经济快速发展的重要动力之一.城镇已成为全国的经济增长中心和现代化建设的前沿基地.但是我们也不能回避一个现实,那就是我国目前的城市经济增长模式,大部分是走高投入,高消耗,低效益的粗放型道路.为此,中央提出了科学发展观.在城乡规划领域贯彻落实科学发展观,就是要按照经济,社会,环境全面协调可持续发展的要求,切实转变经济增长和资源利用方式.这就要求城乡规划能够充分发挥统筹协调和综合调控作用,引导合理布局城市产业,城市空间结构和重大基础设施,根据土地,水,能源的资源禀赋推进城市发展,注重城市文化特色,提升城市品位,建设功能完善,生态良好,文明和谐的现代宜居城市.可以说,制订一个科学合理的城乡规划是能否促进科学发展的重中之重,而实施规划督察,进一步强化规划行政监督,则是城乡建设领域落实科学发展观的必要前提条件.(二)城乡规划督察制度是快速城镇化健康发展的重要保障我国正处在城镇化快速发展的时期,并且将延续30~I]40年时间.这几十年将是我国经济社会发展的重要机遇期,也是城乡建设力度最大的时期.按中央的要求,推进城镇化既要积极又要稳妥,必须坚持以城乡规划为依据,合理引导城镇化发展的规模,速度,节奏.城镇化就像一个蕴含巨大能量的火车头,一旦启动并高速运转,就不能让其出轨.从这个意义上说,城乡规划督察制度好比是列车运行期间的监视器,可以及时发现和纠正规划实施中的偏差,切实保证用规划来实现节约空间和土地资源,减少环境污染,确保城镇化沿着既定的轨道正确运行.由此可见,实施城乡规划督察已经成为贯彻城镇化发展战略,坚持走中国特色的城镇化道路不可或缺的重要手段.(三)城乡规划督察制度是强化依法行政的必然要求城乡规划的本质是一项维护公共利益,实现经济,社会和环境协调发展的公共政策,但在市场化的条件下,面临着多元化的利益格局,曰益增加的多种需求和复杂多变的社会环境的挑战,规划调控的目标越来越复杂,难度也越来越大.部分领导和行政管理人员法律意识淡漠,"开发商领导,市长决策,规划局执行"的现象在不少地方都存在.甚至有个别领导有法不依,执法不严,以言代法.一些地方出现了频繁调整容积率,占用城市公共绿地,改变城市公共服务设施用地性质等现象,造成不良的社会影响.城乡规划督察从制度上落实了《城乡规划法》对强化规划执行监督检查的要求,就是要彻底扭转建设单位有法不依,主管部门执法不严,疏于管理,甚至违规越权审批的诸多问题,遏制违规开发建设行为的泛滥.(四)城乡规划督察制度是预防腐败的重要保证城乡规划所具有的公共政策属性和利益分配功能,使规划领域成为各种利益交织,权钱交易的重灾区.近年来,城乡规划建设领域腐败问题呈现多发,高发态势,形势非常严峻,其中规划腐败占了很大比例.特别是违规审批规划,擅自改变土地用途,提高项目容积率,从中谋取私利,社会反响强烈,影响极坏.这一问题引起了党中央和国务院的高度重视.从2009年开始,住房和城乡建设部联合监察部,开展了"房地产开发领域违规变更规划调整容积率问题专项治理"活动,也正在着力解决这个问题.城乡规划督察,就是通过口头提醒,发出督察建议书,意见书等方式进行警示震慑,减少擅自修改规划和违规审批项目的机率;通过对城乡规划实施全过程的实时监督,规范规划行政权力运行,压缩腐败滋生空间;协同强化公众和舆论监督,形成对规划违法行为的有力外部制约,促进政府在城乡规划方面决策的科学化和民主化,从源头上预防腐败.督察员是由国家财政出资聘请并由建设部派驻各地的,要在督促各地充分发挥城乡规划综合调控作用上下功夫,更要对城市发展具有前瞻性的思路,成为书记,市长科学决策的智囊团.从这个意义上说,督察员是城市免费的总规划师,要做到寓监督于服务当中,要通过强化规划实施监督,提高地方的规划决策水平,为促进城市科学发展服务.自2006年9月以来,住房和城乡建设部从全国各地选聘从规划主管部门退下来的老同志担任督察员,先后向全国TheFeatureArticle■栏目编辑/刘海玮本刊特稿51个城市派驻了四批共68名督察员,他们严格履职,秉公执法,敢于作为,共发出督察建议书,意见书100余份,调研报告及工作简报200余份,通过参加各类涉及规划督察事项的会议,约谈市政府及规划主管部门领导等方式,对违法违规行为从源头上进行预防和制止,对地方政府从思想意识上进行提醒和警示,对规划主管部门从工作效能上进行提高和强化,建立了一种快速反应,及时处置的监督机制.四年的实践充分证明,城乡规划督察制度具有较强的可操作性,能够取得切实成效.(一)与地方政府建立了沟通渠道,完善了工作机制各派驻城市督察员深入一线工作,注重工作方法,及时协调沟通,通过列席会议,约见座谈等方式,与地方政府建立了畅通的沟通渠道.如驻南京市督察员针对规划实施中存在的问题苗头,独立,公正地提出建议和意见,及时提醒市政府将违规行为消灭在萌芽状态.同时,针对规划工作中的亮点及时肯定,针对规划管理上的难点问题帮助协调解决.驻常州市督察员在与当地政府,规划主管部门的工作联系中,采取了多沟通少指令,多调研少武断,多支持少干预,多理解少指责的工作思路,赢得了地方政府的理解和支持.在督察员的努力下,各派驻城市主要领导全力支持督察员工作.如昆明市委书记仇和经常性地约见督察员,认真听取督察员对规划工作的意见和建议,贵阳市委书记李军对督察组写的工作简报每期必看,每期必有批示,表示将随时为督察工作提供支持.一些城市积极探索配合督察员开展工作的体制机制.如深圳,兰州,成都等专门研究出台了关于健全落实规划督察员工作带lJ度的文件,并发送各区人民政府, 要求认真配合督察员的工作,并自觉接受监督.(二)使地方领导提高了思想认识,避免了决策失误原来城市总体规划象个橡皮筋,往往是"一任市长,一任规划".通过开展规划督察工作,派驻城市领导普遍意识到执行好城市总体规划的重要性.在派驻城市政府的积极配合下,督察员反映的大部分问题已经引起高度重视,有的问题开始重新研究,有的得到了及时制止,从而有效避免了重。