018、城市防灾减灾体系下土地空间策略的探讨

1 土地开发管理和防灾减灾的关系
随着我国城市化步伐不断加快，城市规模也在急剧膨胀，人口、各类基础设施等进一 步向城市集中，由此带来的城市灾害也大量增多，造成的损失也明显增大。城市面临各种 各样潜在的重大灾害有台风、洪水、火灾、地震、滑坡、泥石流、通信信息灾害以及地下空 间与浅埋生命线工程中的灾害等等。如何避免和降低这些灾害就成了我们必须要思考的问 题。这便要求我们在城市土地开发中，在城市灾害减灾的前提下，对城市土地进行合理的 规划利用和开发,加大的城市自身防御能力，完善城市生命线系统，从而更好的应对防灾减 灾。
3.2 日本：建立防灾生活圈
从空间布局角度讲，日本防震减灾的主要经验集中体现在“防灾生活圈”的设置上。 1980 年，日本在“My Town”构想恳谈会中首次提出防灾生活圈的构想，其内容以规划的阻 止震后火灾延烧的防护带为主。1982 年，东京决议实施防灾生活圈示范事业，并在 1985 年 正式实施。1995 年阪神地震后，日本国土防灾局在《防灾基本计画》中，增加了防灾据点 与安全防灾街廓计划等内容；同时，各地开始重视危险密集街区的整治、基于防灾考虑的 土地利用引导、重要基础设施的耐震化和不燃化等内容。这些措施都体现在 2008 年的日本 《防灾基本计画》中（图 1 日本防震减灾体系下城市土地空间对策简图）。
图 2 都市防灾空间系统 (资料来源：何明锦计划主持.都市计画防灾规划手册汇编[R]。台湾内政部建筑研究所.2000：58)
比日本更进一步的是，台湾从土地开发管理与城市规划层面，明确提出了一个完整的 防灾空间系统规划的类型，其应对的灾种主要是地震，这类规划由规划部门主导，其措施 都是空间性的，主要内容包括疏散道路、避难场所、医疗、消防、物资、治安等六大系统 的布局 （图 2 都市防灾空间系统） 。地方政府可通过对灾害信息的大量宣传，普及城市防灾 知识，提高人民群众对于灾害的认识，积极配合政府的一系列防灾政策。合理开发城市土 地是防灾减灾的重要手段。同时人民群众也要积极配合政府部门相关工作，共同创建防灾 减灾城市，维护城市土地协调可持续发展。
城市防灾减灾体系下土地空间策略的探讨
施亭亭
摘要：城市人口集中，土地开发密度较大，在国家的政治、经济、科学研究等各个领域的作用与功能 越来越重要，城市一旦受灾，将涉及千百万民众的生命财产安全。 目前，国有土地空间规划与综合防灾工作仍存在诸多问题，这些问题如果不重视起来，将严重影响土 地利用总体规划和城乡建设规划的正确落实，一定程度上会造成城市抵抗灾害的能力减弱。加强土地空间 规划的研究，并从城市防灾减灾角度提出土地空间与防灾规划的对策建议，具有十分重要的理论意义和实 践意义。在此背景下，结合当前城市土地利用模式现状，运用实地考察、文献调研和总结研究等方法，探 讨城市防灾减灾体系下土地空间策略，增强城市的防灾减灾能力。 关键字：城市防灾减灾体系 自然灾害 防灾规划 土地空间策略
2.3 城市土地开发管理不统一、政策不完善
（1）目前我国大部分城市的土地管理部门对城市土地利用的情况不甚了解, 必然导致 城市土地利用效率大为降低，城市土地布局不合理，导致城市某些地段人流物流聚集过 多，商业太拥挤，密不透气，一旦发生灾害，疏散工作难度大大增大，物力财力的损失也 将是巨大的。相关部门对城市用地管理不够统一，各个部门职能分工不明确，联系不紧 密，对土地管理没有形成一个系统，对土地的管理比较混乱，往往在开发土地上出现脱 轨。 （2）现如今土地利用方面缺乏统一规划，城市土地开发条件不成熟，政策和制度不完 善。在具有灾害风险的地方，防灾减灾政策如不完善，将约束城市的发展进程，城市对灾 害风险的抵抗能力就相当薄弱，那灾害带来的后果也不堪设想。
2.2 土地布局不合理，功能分区不明确
（1）有些城市建筑、工商业布局太过集中，没有充分的开敞空间，存在很大安全隐 患。比如一些化学危险品的生产分布，存储场所的布局就直接影响城市安全。污染严重产 业特别是危险源产业包围了城市，加重城市受灾害程度。 （2）有些城市功能布局比较混乱，不顾及城市土地开发利用规范，在城市中心人流较 多的地段设置电厂污水处理厂，更为夸张的设置了电厂化工厂，在水厂，食品加工厂附近 还有垃圾填埋场，这将对城市造成严重的污染，长期发展下去，将带来极大的灾害问题。 （3）有的地方盲目扩大城市用地面积，在漠视或缺乏土地评估的前提下对城市发展用 地进行规划，给城市未来的发展埋下了巨大的安全隐患，甚至不考虑有可能发生的危险， 不惜占用城市水系及城市水利设施用地，还有的城市甚至选择了有地质坍塌滑坡的地区进 行建设，结果造成惨剧的发生。
4.2 合理布局土地开发是城市防灾减灾体系下最重要措施
（1）城市建筑、人口、工商业布局不宜太过集中。防止灾害发生时，城市损失过大， 城市中心地带周围应有开敞的空间 （如公园，运动场） 和发达公路，形成缓冲带，便于人口 疏散。 （2）土地开发一定要重视城市安全因素。比如一些化学危险品的生产分布，运输，存 储场所的布局就直接影响城市安全。污染严重产业特别是危险源产业应远离城市，并且不 能阻碍城市未来发展和包围城市，将其对于城市不利影响降至最低。 （3）城市建设用地一定要考虑，洪涝，泥石流和地震等重大自然灾害影响。要秉持因 地制宜的原则来建设城市用地，使城市土地高效率可持续发展。 （4）城市土地开发要注重城市小范围生态环境影响。一些必备耕地，绿地，水系，湿 地等应保留，保证城市环境质量，避免城市环境卫生事件发生;城市应大力建设公园等开阔 绿化带，可以让人群在灾害发生时有空间躲避和缓冲
2 防灾体系下土地空间利用中存在的问题
2.1 群众的灾害意识不足，抑制灾后城市土地利用
据调查统计绝大部分公众对城市灾害认识不足，地方政府部门对灾害知识传播和教育 的不重视导致广大群众对防灾意识不够强烈。所以人们在遇到灾害时往往产生恐慌心理，
不能很好的正确对待灾害问题。如果大型灾害发生，人们防御灾害和抵制灾害的能力就有 很大欠缺，这将导致大量财产损失，也将加大灾后土地开发管理的难度系数，结果抑制灾 后土地的重新规划。
1.1 灾害与城市土地利用的关系
灾害的一部分是由于自然因素引起的；另一部分是由于人类自身不合理、不适当的活 动而造成的。通常人类一些不合理的活动将导致自然灾害的加剧,两者是相互作用的。人类 对自然的影响主要体现在对土地的开发利用上。
1.1.1 灾害对土地利用的约束
土地是城市地质地理环境的主要依托，更是城市规划和发展的载体。因此，科学合理 地利用土地资源是城市可持续发展的基础。 以深圳市举例，深圳市土地资源占深圳市面积的 20．1％，其中二分之一以上的土地 属于不可建设用地，深圳为土地资源并不丰富的城市。然而，随着城市日益的发展，人们 对土地开发和利用的有着越来越多的需求，整个城市在土地资源利用的需求和土地资的源 保护存在相当大的矛盾。从深圳市的实际情况分析，目前解决其矛盾的主要方法：一是城 市建设和土地资源的使用向山地地区发展，经过人工改造，将不适宜的土地资源变为可利 用的土地资源；二是将土地使用向滨海城市发展为主。主要以围海造田的方式，进行海岸 带土地开发。但是，从深圳市自然环境和自然灾害的分布与形成条件来看，海滨地区、山 地、丘陵地区是该区域自然灾害主要分布地区，也是地质条件复杂、地质环境较为脆弱的 地区，土地开发必然会受到自然灾害的威胁。
1.2 土地空间规划与防灾减灾目标的结合点
防灾减灾与土地空间规划可以从以下几个方面展开： （1）在制定土地开发政策的过程中，土地利用规划应该基于权威机关对该地区发生灾 害的概率进行评估，在规划区内划定灾害风险区域。在划定灾害风险区后，可以进一步建 立适于不同灾害区的土地发展模式。 （2）对于新开发土地要制定不同的建设标准和建筑规范；对于已有建设，可以通过建 设加固或改进政策以提高其对未来灾害的抵御能力。 （3）在灾害风险很高的区域，可以通过土地征用或土地税收政策逐渐将城市建设推出 高风险区。同样，土地规划过程中也要确定不受自然灾害的威胁，或规划在灾害风险小的 区域，对这些地区实施鼓先发展策略。 （4）根据灾害区域的划定，应该避免将公共投资项目，如道路、水电通讯、学校、医 院等建设在高灾害风险区。在发展用地压力很大的情况下，在灾害区建设的公共投资项目 应该采用相应的高等级的抗灾建设标准。 将防减灾政策和其他政策（如环境保护、生态敏感带保护）并举，政策执行的效果会更好 些。
4 土地开发管理与防灾规划对策及建议
4.1 提高民众灾害意识，持续开发利用土地
地方政府可通过对灾害信息的大量宣传，普及城市防灾知识，提高人民群众对于灾害 的认识，积极配合政府的一系列防灾政策。合理开发城市土地是防灾减灾的重要手段。所
以一方面要求当地政府对灾害信息进行大量宣传，普及城市防灾知识；另一方面要制定出 一系列土地开发管理政策和防灾措施，同时人民群众也要积极配合政府部门相关工作，共 同创建防灾减灾城市，维护城市土地协调可持续发展。
图1
日本防震减灾体系下城市土地空间对策简图
(资料来源：笔者根据日本 2008 年的《防灾基本计画》相关内容整理所得)
在防震减灾规划的空间性措施方面，日本与美国略有不同。美国注重灾害风险区的土 地开发限制，而日本则更强调避难场所、疏散道路，阻燃带、以及危险密集街区的整治。
3.3 我国台湾地区：都市防灾系统下空间策略
3 防灾体系下土地开发管理案例借鉴
3.1 美国：限制开发ห้องสมุดไป่ตู้质风险区
早在 1936 年，美国地理学家 Gilbert White 就提出将土地使用作为减灾策略，但是直 到近三、四十年，才逐渐受到重视。1972 年，美国加州政府要求所属地方政府须将减灾策 略纳入其土地使用计划之中（林峰田，2007）。1994 年洛杉矶北岭地震之后，美国对防震 减灾的相关法规进行了一系列调整，土地利用是减灾规划的重要手段之一。以加州为例， 加州在其综合规划中的安全元素章节中，要求对发展地段进行地质评估，建立地质风险减 退区等。 具体内容包括对潜在的移动、地面晃动、山体倾斜、滑坡、液化、土壤板结等进行技 术评估；同时，要求特别留意某些薄弱环节，包括确定可能在地震中倒塌的、有风险或是 不符合标准的结构、地震引发的大坝被破坏的可能性、洪灾的可能性、城镇火灾风险，设 定紧急撤离道路及其路宽，以及救火所需的用水储备等（Raymond J. Burby,1998）。由此 可见，在城市规划层面，美国主要利用土地管理，限制风险区的开发，评估次生灾害的风 险，以降低地震损失。
引言
无论在城市还是乡村，人们都需要一定的场所，能够在其中安心散步、工作休息、采 摘果实、沐浴在阳光下、在树林中穿梭、以及在清凉的水边游憩。如今，人口数量逐渐增 长，对周围环境的影响越来越大，我们面临着回到那种“自然状态”的危险中。人类在灾 难面前无能为力，正如英国哲学家霍布斯所说的，人们最大的不幸不是没有艺术，没有文 字，没有社会；而最糟糕的则是持续的恐慌和暴亡等危险。 很多情况下，灾害与人类对土地无限制开发利用有关，人类对土地的不合理开发利用 导致了大自然的报复；即使是自然灾害，合理土地开发管理，亦能避免或减低灾难对人类 的伤害。土地在人类出现之前就已经存在，或许人类灭绝后，将继续存在持续下去。人类 在土地上共同生活，并从土地中受益，合理的土地空间策略与防灾规划可以避免自然灾 害，或减低灾害对人类的威胁。
台湾在防震减灾方面的主要经验来自日本。1994 年，在台湾行政院颁布的《灾害防救 方案》中，制定了有关都市防灾避难所、防灾设施、消防救灾路线等都市防灾设施规划设 计，并纳入 1997 年修订的《都市计画通盘检讨实施办法》。自此，台湾各县市都市计划通 盘检讨时，均须依此规定，对防灾设施进行规划和检讨。台湾内政部建筑研究所于 1999 年 921 集集大地震后，制订《都市计画防灾规划作业手册汇编》，完整提出了都市计画防灾空 间系统规划的内容。
1.1.2 土地开发对灾害的防御作用
传统的土地开发模式的手段主要有分区规划和小区建设设计标准等两种， 并以此来调控 土地新开发项目的位置、类型和密度。 从防灾减灾的角度来讲，土地开发规范可以包括泛洪
区土地开发规范，地震带开发、陡坡沿线开发、海岸带开发，灾害敏感地如湿地、沙地、 山坡周边地带开发规范等等。美国的一些州要求土地开发项目立项时的环境影响评估加入 自然灾害风险的评估， 根据项目用地内的各类自然灾害的风险评估等级，采取有效的防灾减 灾措施，从而提高更好的防御灾害。 为了选择并采取最佳的土地开发方式，最大限度的避免和降低灾害，在受自然灾害灾 的地区可以通过检测灾害造成的土地利用变化的重要要素，由此可见，城市灾害与城市土 地开发利用是相关的，相互联系的，相互制约的，考虑到防灾减灾的良好的土地利用结 构、土地利用格局，能够降低灾难发生时的损失，同时也能促进城市快速、健康地发展。