地方财政学第八章

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第一节 财政风险的基本概念及分析方法
四、财政风险矩阵
（一）风险矩阵的概念 按世界银行经济学家白海娜的风险矩阵， 政府财政风险可分为直接债务和或有债务两类。 前者是指政府在任何条件下都要承担和履行的 责任义务；后者是指在特定条件下政府必须承 担和履行的责任义务。这些责任和义务全部内 含于政府职能中，在表现形式上，有的是显性， 有的是隐性。
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第二节 我国的地方财政风险
（二）收入风险 财政收入风险，体现为财政吃紧，财政经常性预算平衡难度 大。由于财政收入增长乏力，收入结构单一，加上存在“虚收” 现象，预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。主要表 现如下： 一是财政收入占GDP比重偏低，可调配财力十分有限，抗风 险能力很低。 二是税源结构单一，“资源型”财政发展受限，收入总量增 长缓慢。有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源 结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。 三是地方财政“虚收”的现象严重。部分银行和企业存在上 缴财政收入的虚假性的现象，造成虚盈实亏，增大了地方财政收 入的水份，增大了财政未来面临的风险。1999年江西省宜春市某 镇完成财政总收入745.1万元，其中用银行贷款和预算外资金垫税 168.2万元。使乡镇财政收入的水份增加，可用财力严重不足。
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第二节 我国的地方财政风险
一、地方财政风险的概念与特征
（1）含义：地方财政风险是指在种种不确定的因 素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现 困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能 性。 （2）特征：诱发地方财政风险的因素广泛（内部 和外部风险）；风险具有明显的传导性（不同级次 政府之间，政府与国企之间）；风险具有普遍性 （县乡）；风险具有转轨性（权利和利益的扩张冲 动）；风险是一种隐形风险（通过技术手段将风险 处理成隐形风险，长期掩盖，P.266）。
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第二节 我国的地方财政风险
3．显性或有债务风险 这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其 中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用 的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财 政承担；但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带 责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供 担保的债务占债务总额的14.4%，其中乡镇担保债 务占债务总额的11.2%。
第七章 地方财政风险及其防范
我国地方预算按照量入为出、收支平 衡的原则编制，不列赤字。除法律另有规定 外，地方政府无权发行地方政府债券。但我 国许多地方财政存在预算内和预算外活动， 预算外活动以及各项事业的快速发展导致大 量赤字，产生财政风险。
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第一节 财政风险的基本概念及分析方法
一、风险的概念 确定性事件：肯定会发生的事件，具有 100%的可能性。 风险事件：知道整个事件发生的概率分布。
负债
显性（由 特定法律 或合同确 认的政府 负债） 隐性（政 府道义上 的责任， 主要反映 公众预期 等） 直接（任何情况下都要产生的 或有（基于特定事件的发生而产生的责任） 责任） 对内、对外的主权借款（签订 合同的政府借款和政府发行的 债券）；预算法规定的支出； 具有法律约束力的长期预算支 出（公务员工资、养老金） 公共投资项目的未来经常性费 用；法律没有规定的未来公共 养老金；没有法定责任的社会 保障计划；没有法定责任的医 疗保险（中期公共支出政策） 政府为非主权贷款、地方政府以及公共部 门实体（开发银行）债务提供的担保；政 府为抵押贷款、学生和小企业提供的贷款 担保；政府为贸易、汇率外国政府借款和 私人投资提供的担保；国家保险计划（对 存款、自然灾害提供的保险） 地方政府、公共或私人实体对未来担保的 负债以及其他负债违约；银行破产（超出 国家保险范围之外）；未担保的养老基金、 失业基金和其他社会保障基金的投资失败； 中央银行未能履行责任；抵抗私人资本外 逃的紧急财政援助；环境破坏、自然灾害、 军事行动等。
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第二节 我国的地方财政风险
（三）支出风险 地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基 本职能的部分丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、 办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能 按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。 由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方 的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经 济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化 改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮 食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员 和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人 口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。 因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出 是地方财政支出风险的集中表现。
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第二节 我国的地方财政风险
二、我国地方财政风险的具体表现形式 （一）债务风险 1. 显性直接债务风险 地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的 债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政 债务。 （1）国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财 政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设， 其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财 政的显性直接债务。 （2）欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单 位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府 而言，无疑是显性直接债务。
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第二节 我国的地方财政风险
（四）赤字风险 地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财 政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财 政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。如江西省1998年全 省赤字县、区34个，赤字额达4.85亿元；2001年赤字县达74 个，赤字额达10.58亿元。内蒙古自治区101个旗县中， 1990年有16个是赤字旗县，赤字额为0.48亿元；2000年分 别为47个和3.7亿元。县乡财政是各级财政的基础，县乡财政 状况的好坏，直接关系着整个地方财政运行的基础。县乡财政 出现赤字，且赤字金额不断增长，并开始向上一级蔓延，其结 果必然导致整个地方的财政状况的恶化和财政风险的积聚。 以上的分析表明，地方财政风险虽然直接表现为财政的收 支失衡，但这种失衡会影响各地社会经济的发展、各级政府的 权威及基层政权的稳固。
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第一节 财政风险的基本概念及分析方法
（二）风险矩阵中的财政风险
政府债务实际上可分为四类：显性直接债 务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有 债务，相应的政府债务风险也有四种：显性直 接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债 务风险和隐性或有债务风险。
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第一节 财政风险的基本概念及分析方法
不确定事件：决策者不能预知事件发生最终 结果的可能状态以及相应的可能性大小即概率 分布。
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第一节 财政风险的基本概念及分析方法
二、财政风险
1.财政风险是指政府不适当的财政活动给政府进一步的财政 活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。 2.另一种提法是，“财政风险是专指财政领域中因各种不确 定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到 破坏的可能性。” 前一种是假定政府的特定行动（财政活动）引发了财政风险， 那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活动范 围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理 的，但活动的最终结果受各种客观存在的风险和不确定性因 素影响，不受行为主体控制。那么，减少或规避风险的主要 途径就是改善环境因素以减轻其不利影响。
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第二节 我国的地方财政风险
4．隐性或有债务风险 是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机， 政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预，投入资金，承担 责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业亏损和对 供销系统的援助。 近年来，农村合作基金会、供销社股金会等名目繁多的投融 资组织非法融资等问题相当严重，许多已转化为地方政府新的债 务。地方金融企业的风险是财政的或有风险，一旦出现支付缺口， 必然由政府承担部分偿还责任，构成隐性财政风险。目前，地方 银行、信用社等金融机构的或有风险首先表现为不良资产，不仅 数额大比例高，而且由于企业欠息不断增加，不良资产呈上升趋 势。由此银行经营风险会转化为财政风险，全部的还款压力转嫁 到了各级财政上，给地方财政带来了巨大压力。 此外，地方政府通过举债所筹集的资金，虽然在改善城市基础 设施，促进农业和农村经济的发展，拉动地区经济增长等方面起 到了重要的促进作用，但引发的还款压力也给地方财政带来了风 险。
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第二节 我国的地方财政风险
（3）因粮食亏损挂账而形成的债务。我国粮食价格长期 被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食 收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食 销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政 的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元（吴敬琏，2001）。各地粮食亏损挂账金额高 低不同，根据我们的调查情况你看，有的省区在1998年5 月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有 未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。 虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨 资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是， 由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财 政的平稳运行造成了隐患。
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第二节 我国的地方财政风险
2．隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。 这个缺口到底有多大，众说不一。从各省市自治区的情 况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金 严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给 社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建 立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付 的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来 很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财 政势必因兜底机制而承担方法
三、财政风险的种类（续） 外生性财政风险是指由非财政行为所引致的财政风 险。外生性财政风险有三类：一是由政府的其他经济行 为所引致的财政风险。比如，由政府的金融活动、国有 企业活动、政府担保行为等引致的财政风险。二是由政 府的非经济行为所引致的财政风险。比如，由政府承担 的社会保障活动等行为引致的财政风险。三是由非政府 行为所引致的财政风险。比如，自然灾害、社会动乱、 外敌人侵所导致的战争、国际政治经济形势变化等行为 引致的财政风险。财政对企业的支持属于政府的经济行 为，由此产生的风险属于外生性财政风险。