陈振明 政策科学 政策科学研究的若干新进展

he MultipleStreams Framework)[金顿(J·Kingdon)在《议程、备选 方案和公共政策》（1984）一书]。它将政策过程看作 由如下三股源流所构成的过程：问题流（由关于各种 问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政 策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流 （由选举和民选官员所组成）。这三种源流平时彼此 独立运行，只有当“机会窗户”打开时，才允许政策 企业家将不同的源流配对。如果政策企业家取得成功， 那么结果就是重大的政策变化。
（5）政策扩散框架 (Policy Diffusion Framework)是由F·S·贝里（Frances Stokes Berry）和 W·贝里（William Berry）提出的。它力图解释在跨州 或地方在采纳特殊政策创新中的不同。它认为这种创 新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函 数。近年来，又有学者(如M·Mintrom和S·Vergari)将这 种途径与政策网脉的文献整合在一起。
政策科学研究的若干新进展
本节将简要介绍当代西方政策科学研究若干新 进展，并指出其对当前我国政策科学学科建设的启 进展， 示意义。 示意义。
一、政策科学研究的“新政治经济学”途径 政策科学研究的“新政治经济学”
政策科学可以从某些社会科学的理论、 政策科学可以从某些社会科学的理论、假设或 模型出发来研究公共政策及其过程， 模型出发来研究公共政策及其过程，也可以从不同 的社会科学学科的框架中来加以研究， 的社会科学学科的框架中来加以研究，当前最有影 响的是经济学途径特别是“新政治经济学” 响的是经济学途径特别是“新政治经济学”（公共 选择理论和新制度学派等）。研究途径、 ）。研究途径 选择理论和新制度学派等）。研究途径、方法的不 导致对公共政策的性质、 同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共 决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形 决策系统及其运行做出不同的描述或解释， 成不同的政策科学理论。 成不同的政策科学理论。
（4）辩护联盟框架。辩护联盟框架(The Advocacy Coalition Framework)是由萨巴蒂尔和詹金 斯—史密斯(Jenkins-Smith)在“政策变化和政策取向 的学习”（1988）和《政策变化和学习》（1993）等 论著中提出的，它主要关注政策次属系统中辩护联 盟——每个联盟由来自于不同机构的享有共同政策信 念的行动者所构成——的相互作用。这种框架花了大 量的时间来描绘政策精英的信念系统，并分析那些可 能出现的跨联盟政策取向学习的条件。
四、政策变化理论及模式
1．政策变化的两种基本模式 ．
政策变化及其模式是新近政策科学文献讨论的 一个主题。 按照著名科学哲学家托马斯·库恩的观点，科学 进步表现为“前科学——常规科学——反常——危 机——科学革命——新的常规科学”的发展过程， 其中“常规科学——反常——危机——科学革命” 是科学革命的结构化模式。
1．政策过程的阶段途径 ．
（1）这种途径发源于拉斯韦尔，经过琼斯 (Charls Jones)、安德森(James Anderson)、布鲁尔 Jones) (James Anderson) （Garry·D·Brewer）和狄龙(Peter Deleon)等人的论 述，而在20世纪70、80年代成熟起来，成为了解政 策过程的基本的，甚至是唯一途径。
1．公共选择理论 ．
它将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义 应用到政治和公共政策领域。根据这种途径，投票者 更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协 会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出 竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于 商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员 和获得充分的政治支持以掩盖成本。
3．政策工具研究的主题 ．
（1）政策工具的特性 （2）政策工具的应用 （3）“新工具” （4）政策网络 （5）工具的动态性 （6）工具的优化组合
4．政策的分类 ．
荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)整理出64种一 般化的工具 美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆将工具 分为规制性工具和非规制性工具两类。 萨拉蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具 和非开支性工具两种类型。 著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策 工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类； 另一种新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、 财政激励工具和信息转移工具。
胡德认为，所有政策工具都使用下列四种广泛 的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的 信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共 问题。 麦克唐纳尔和艾莫尔(L·M·McDonell and R·F·Elmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分 为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工 具和系统变化工具。 英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了类似的分 类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、 学习四类。
（5）对于阶段途径的批评 ）
萨巴蒂尔在《政策过程理论》一书中将对阶段 途径的批评归纳为如下四点： ——阶段途径并不是一种真正的因果理论，因为 它并未揭示出政策过程各阶段之间的内在因果关系； 相反，每个阶段的研究都形成自身的而几乎与其他 阶段无关的理论。
——它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。实 际上，政策过程的各个阶段是交叉的、相互作用的。 例如，项目的评估影响议程的确立，政策规划与合法 性也随官僚试图执行模糊不清的法规而出现。 ——阶段途径带有一种偏见，它所注重的是一种立 法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的 通过与执行，而忽视在特定的政策领域内有无数的政 策与法规的执行与评估的相互作用。
——这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的 假定，把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分 简单化了。 萨巴蒂尔等人得出的基本结论是：阶段启发法已经 失去其生命力和有效性，即它已经过时，必须建立起 更好的理论框架来取而代之。
2．政策过程的新理论框架 ．
根据萨巴蒂尔主编的《政策过程理论》一书 的论述，有如下几种较有影响的途径： （1）制度理性选择 (Institutional Rational Choice)途径[奥斯特罗姆（E·Ostrom）的《制度理 性选择：制度分析和发展框架的评估》（载于《政 策过程理论》一书中）]。其焦点是，制度规则是 如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个 人的行为。它是目前政策过程的新理论框架中较为 成熟和较具影响力的途径。
（3）中断—平衡框架 (PunctuatedEquilibrium Framework)[鲍姆加特纳 （F·Baumgartner）和琼斯（Bryan Jones）的《美 国政治中的议程和不稳定性》（1993）一书]。它 认为，美国的政策（制定）过程以被短期的重大政 策变化所打断的长期渐进变化作为特征。当反对者 设法形成新的“政策形象”并探索多方面的政策发 生的可能性时，就会发生重大的政策变化。
——它为了解现实的政策运行提供了一种有用的 概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把 握和应用于实践之中。
（4）局限性 ）
——它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别 加研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系， 即它们被看作是一种在时间上前后相续的过程； ——它并深入探究政策过程中的因果关系，对 政策过程的解释不充分，也难以进行预言； ——它对政策实践的了解是片面的，其应用也是 有限的。因而这种途径被有的学者称为“教科书途 径”。
（2）该途径将政策过程划分为一系列阶段或环节— —通常包括政策议程，政策规划与合法化、执行、评 估和终结等阶段，并在每一阶段讨论影响政策过程的 各种基本因素。 （3）阶段途径的主要成就： ——简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和 活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶 段加以解剖和分析，这是了解政策过程的实质的必不 可少的一步。
欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书的分类： （1）供应；（2）补贴；（3）生产；（4）管制。 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什M·Howlett and M·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书将 政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工 具三类。 E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》 一书中将将政府工具分为政府服务、政府间协议、 契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、 用户付费、志愿服务等。 萨拉蒙等人（Lester M. Salamon）（《政府工 具》）将政府常用的治理工具分为“直接行政、社 会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款 担保、保险、税式支出、收费、用户付费、债务法、 政府公司、凭单制等。
三、政策工具研究的兴起、主题与成就
1．政策工具研究的兴起 ． 政策工具（或政府工具）成为20世纪90年代西 方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新 的学科分支或主题领域。20世纪80年代以来的最具 有代表性著作是： 胡德（C·Hood）的《政府的工具》(1983、1986)。 彼 特 斯 和 尼 斯 潘 (B.Guy Peters and Frans K.M. Van Nispen)主编的《公共政策工具》（1998）。 莱斯特·M·萨拉姆（Lester M. Salamon） 主编的 《政府工具－新的治理指南》(牛津大学出版社,2002）
2．新制度主义 ．
政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度 结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、 能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发 展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来 的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那 些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径， 并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释 和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它 们被执行的方式而影响行动。
参考库恩的科学进步模式，政策科学学者提出 了政策变化的两种基本模式： 一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或 目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大 程度上的连续性。常规变化模式以“吸取经验教训” 的学习类型作为基础； 二是范式转换或中断—平衡模式，即政策连续 过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。它以 “社会学习”（即对社会发展特别是价值观、意识 形态变化的感知）作为基础。