浅谈集体土地房屋拆迁安置过程中的继承问题

? 浅谈集体土地房屋拆迁安置过程中的继承问题


近年来，随着城市进程的不断推进，越来越多的近郊土地被转为国有化，原集体土地上的农民也被纳入到拆迁安置的大军中来。由于他们的原有住房为宅基地上的自建房，性质不同于城市房屋，再加上多年来我国关于农村房屋的法律法规不太完善，登记制度也比较松散，出现了地区不统一、权证不完整、登记不及时等各种情况，而拆迁工作往往又时间紧、任务急，所以很多农民的房屋在拆迁后出现各种纷繁复杂的法律问题。我们在实践工作中有时也经常找不到具体的相关法律规定，但这些被拆迁人群的实际问题又亟待解决，于是在法律基本原则指导下，运用已有的法律规定，配合相关政策法规，我们与有关部门一起，共同边工作，边研究，探求这些实际问题的一般解决方法，而这些问题中，占比重最大的则是继承问题。
下面，我就从公证的角度浅谈一下农村集体土地上的房屋在拆迁后所面临的继承问题。

一、继承发生的依据。根据我国继承法的规定，继承是在被继承人死亡后发生的，被继承人名下的财产为遗产，如被继承人立有有效遗嘱或曾签定遗赠扶养协议，则按其遗嘱或协议执行，若没有，则由其法定继承人继承。继承法是对全社会全体公民生效的法律，在适用上不区分人员户籍身份的不同，这一点毫无疑问，而有所不同的是在被继承人遗产的认定上。如果被继承人名下拥有的是城市房屋并经产权部门登记确认，这是被继承人的私有不动产遗产，但在农村集体土地上的房屋，是不是完全意义上的私有不动产，是不是以登记为原则，则一直是没有定论的，这个问题在房屋买卖、赠与的过程中争论更加激烈。

这里最关键的问题在于土地性质的不同。在城市，房屋所占据的土地是主要是出让使用和划拔使用，前者不影响房屋所有权人对房屋的处置，地随房走，后者有相对明确的法律规定，如经济适用房。而集体土地上的房屋却往往不能地随房走，故而前些年曾经出现过有人交易了集体土地上的房产，最后得到的解释却是，你买的是房子，但不能享有宅基地，所以，你可以把砖瓦木头拆走，但不能合法拥有房屋及土地的使用。这在法理上似乎是有道理的，但在实际生活中却成了一个荒唐事。因此，我们都知道，集体土地上的房屋在交易（包括赠与）的过程中是有限赠与，但是在继承中，却

普遍认为不受此限制，仍然认定为被继承人的合法财产，可以由其继承人继承。

明确了被继承人的集体土地房产可以继承，再来看看继承公证启动的两大要素：被继承人死亡和遗产认定。前者比较简单，死亡证明很清楚明了，但后者却比较复杂，而且在近几年的实践中也在不断变化，主要有以下几种情况：

一是产权登记较混乱。据我们所知，农村房屋真正进行产权登记的不多，国家也没有正式开展这项工作，因此大部份人持有的是<<集体土地使用权证>>，该证的发出单位为区级人民政府，证上登记的是房屋占地情况，还包括临时用地和院落四至，并不能反映房屋的实际大小（如楼房占地并不比平房多），而且该证比较多的是于上世纪八十年代发出的，几十年来很多房屋的具体情况都发生了变化，或翻建过或修葺过。因此，另一由区建设部门发出的建设许可证成了集体土地使用权证的一个补充，一般来说，建设许可证上登记的是房屋的实际大小，包括楼层和面积。但是，由于这个证件的特殊性质决定了它只是个行政许可，并不意味着最终的房屋状况一定会完全吻合，有盖超的，也有盖少了的，况且，该证明确注明，在核发的六个月内有效，所以，严格意义上，它也不是房屋产权及状况的有效证明。所以，在我们实际工作中所遇到的除了少部份地区（如原江宁县）有比较明确的集体土地房屋所有权证之外，很多人手上持有的证件并不完全能证明房屋的具体情况。

产权登记混乱的另一个情况还表现在登记工作的疏漏多，情况变化大，没有有效的变更制度。上世纪八十年代（或更早）在集体土地使用证登记时主要是以自报和村干部核报为主，登记人员也多为村里工作人员，因此有很多产权人的名字是错的，如同音不同字，还有地名错误的，数据或图纸错误的，这些错误后来被发现后有的村民就自行涂改，有的是村委会涂改，有的是送到有关部门更正，因此证件上有随便涂改的，有盖村委会印章的，有盖街道有关部门（城建科）印章的，有盖工作人员私章的等等，改的方式也各种各样，有直接改字的，有备注的，还有开证明的。总之，自创性非常明显，由此，还演变到有的人家因为出现情况变化，如分家析产，有的自行转让，也采取了类似的自创性修改的情况，这些情况集中到拆迁时需要办理法律手续，如继承公证时，就给我们的遗产认定工作带来很大的麻烦。

二是政策规定不稳定。前文说到，

对于集体土地上的房屋，我国现有的法律并不完善，因此，在处理这方面工作时，更多的是依据当时当地的一些具体政策。然而，政策是相对灵活的，也是多变的，尤其是在遇到一些具体的矛盾纠纷时，政策更加容易特殊化。集体土地房屋政策变化多主要也是在三个阶段：一是建房阶段，从法律规定上来说，能够在集体土地上建房的应当是该农村集体内部，依法享有宅基地使用权的人。但是实际执行过程中，情况却并不这么简单，有出嫁的女儿回家的，有分家的儿子立户的；有当兵的人员退伍的，有进城的农民返乡的；有征收土地农转非的，有撤村并组大转移的；有的地方地少人多，有的地方地贫无人去。总之，宅基地能不能批，如何批，
往往都是一时一个政策，上级政府有规定，地方政府也有要求。二是拆迁阶段，这个时候的政策就更丰富了，有的和项目有关，有的和时间有关，早搬家的奖励政策，迟搬家的惩罚政策，困难户的照顾政策等等，最后都体现在对集体土地房屋拆迁认定上，甚至于包括违章搭建的照顾性补偿、临时用地的妥协性认可还有临时产生的分家立户，都在每个拆迁项目中区别性地对待，长期没有形成统一的认识更不要谈明确的法律法规规定了。三是补偿阶段，早期的拆迁以房还房，以面积还面积，于是抢搭成风，拆迁越来越被动，有时一幢安置房，从底楼到顶楼整个单元都是一家人的。有的街道没有能力这样安置，自建了一些手续不全的房屋（我们俗称小产权房）来安置被拆迁的农民，于是这些人从原来的合法使用宅基地到了住在手续不全，身份不明的房屋中，而这些房屋在进行处分时显然是有很大不便的。后来拆迁政策逐渐过渡到货币化补偿，这一类问题大大减少，然而随之而来的就是关于拆迁安置房的申购问题，又是一系列的政策，且年年有变化，处处有特色。

三是具体执行有偏差。既然政策容易变化，具体执行政策的人就难以把握，况且这些年的拆迁量非常大，拆迁人员相对较少，工作也不好做，因此难免出现对政策的具体理解不统一，对老百姓的承诺和兑现也比较随意。特别在一些时间紧、任务重的拆迁项目中，拆迁人员为了能按时完成任务，一味地胡乱承诺，随便应允，宗旨就是让被拆迁人交钥匙搬家。而被拆迁人在拆迁时因为有这些承诺，到后期需要办理相关法律手续时，就要兑现，但往往这些承诺与法律或者相关政策是相违背的，我们公证部门在办理公证时就无法顾及这些所谓的“承诺”，事实上，有的承诺也的确是根本无法兑

现的，于是，这些就会演变成群体矛盾，需要多部门协调解决。例如我们曾经遇到有的拆迁项目，拆迁时承诺被拆迁人，到时候申购新房，按照被拆迁人的意愿，想写谁的名字就写谁的名字，而到实际拿房时，根本不可能做到这一点，出现法定事由时，仍然需要严格的法律手续，这样就引发了被拆迁人的不满。我们还曾遇到过拆迁时拆迁人员应允两年之内拿到新房，结果一等就是七、八年，等到办理购房手续时，房价也涨了，老房的产权人又去世了，家里矛盾也大了，被拆迁人自然会因为有关部门的过份迟延交房产生极大的不满。而我们在办理继承公证时，认定这些遗产就非常容易引起申请人的情绪激动。

四是法律意识较淡薄。由于集体土地房屋为农民所有，这些人群相对而言文化程度不高，法律意识普遍比较淡薄，有些人又死死抱着乡规民俗，无法理解法律的相关规定。例如，嫁出门的女儿不享有家产的继承；谁赡养老人谁得财产；房子是谁盖的就是谁拥有等等。他们普遍对所谓的登记制度比较漠然，又对村委会的意见极为重视，很多情况下，他们都认为村委会的一纸证明可以代替一切法律文书。于是，当这些集体土地上的房屋被拆迁时或者需要办理继承这一类事务时，他们不太容易理解法律对继承的相关规定，更不能理解继承公证所需要的种种证据材料，例如很多人就拿着一张地籍调查的收件单要求办理继承或者凭一张交纳房款的收据要求认定房产归谁所有。

由于集体土地房屋拆迁在总体上就是摸石头过河，政策是边拆边定，边定边改。我们的相关继承公证也就跟着各个时期的具体情况在做调整，我们在坚持继承法的基本原则情况下，还要针对不同时期的拆迁状况进行调整。
二、几种不同的继承情况及办证方式
（一）申办继承时，房屋尚未拆除或申办继承时，拆迁完毕，新房已手续齐全。

这两种情况之所以并列在一起，是因为我们认为这样的情况相对比较单纯，产权明确，关系清晰，符合我们常规的继承权公证办理要素。唯有不同的前者可能在产权证明上有前文所述的各种不同情况，但总体而言，我们还是依据以集体土地使用证为准，结合建筑执照和土地地籍档案来认定，通过这些年的工作，目前也基本形成了这样的统一认知，当然，在某个特殊的地方也许会有具体变化。后者基本没有异议，集体土地房屋拆迁后现在所申购的安置房都是两证齐全的合法房屋，如果新房的产权

证和土地证都已办妥，我们就应当按照不动产的继承来办理相关公证。但如果遇到有安置在一些无“合法身份”的自建房时，公证暂时还是不建议介入。

上述两种情况，前者应当是办理了继承手续后，由原房屋的合法继承人继续参与到拆迁工作中去，订立拆迁协议，按政策申购拆迁安置房等。后者则是办理继承手续后到房屋登记机关办理房屋产权变更登记。

（二）申办继承时，房屋已拆除，订有拆迁补偿协议，但允许申购的房屋尚未选房，购房，或已选过，但未签购房协议、未交款。

这种情况我们认为不动产继承的条件已丧失，原房产已不存在，新房产又没有购下，更谈不上房屋的有效证件。而这时，可以继承的应当是拆迁协议上所记载的拆迁补偿款以及因为拆迁所享有政策照顾权利。拆迁补偿款在统一格式的拆迁协议中都有明确计算方法和结果，一般情况下也有银行专门设立的拆迁补偿专户的存折，如果是共有产权，则只需算出被继承人所占有的份额既可，还是比较明确的。而因为拆迁所享有的政策照顾权利就相对复杂些，这个政策照顾具体表现就是可以申购一套或几套拆迁安置房，它的证据材料就是由市住房改革办公室核发的拆迁安置房购买通知书，一房一通知，上面有被拆迁人姓名和房屋的面积，但没有具体地点和房号。也就是说，这个通知书是证明被拆迁人可以购买这样的房屋，但是否已买到尚不能证明，故此通知书并不是房产的产权证明，而是做为被拆迁人所享受的权利的证明。所以我们在办理继承公证时，被继承人所遗留的财产就是拆迁补偿款中属于其的份额以及照顾政策下属于其的权利。另外值得注意的是，这样的通知书发放的往往是某某某家庭，也就是说，这个权利的享有是以家庭为单位的，那么，在继承时，这个权利就要考虑到其他的共有人，例如被拆迁人是夫妻，其中一方死亡的，继承人继承时就不能抹杀夫妻中健在的一方的合法权利，实践工作中我们一般建议当事人到房改办问清相关政策再办理。

（三）申办继承时，已有拆迁补偿协议，新申购的房屋已选好，房款已交，房屋已取得（或未取得），产权证、土地证没有办理。

在实际情况中，拆迁安置房往往从买房到拿房到办理两证，时间跨度比较长，短的也有一、两年，长的甚至近十年，我们认为这种情况下，尽管房屋的产权证和土地证没有办理下

来，作为不动产的合法条件尚不具备，但房屋已实际存在，具体的房型、房号、面积等也都明确，有的甚至于已经实际使用，因此它作为公民的财产已具体存在。在跨度如此之长的时间内，所有人发生死亡是非常可能的。因而这一类情况的继承公证也相当普遍。那么在这样的情形下，一般来说当事人手中可能持有什么样的证据材料呢？根据我们的工作经验，一般应当会持有：一是老房屋拆迁时的拆迁协议，这是他们按政策购买安置房的依据；二拆迁安置房购买通知书，这是他们已获批准购买安置房的证明；三是购买房屋时所签订的<<意向性购房协议>>以及房款收据，这些反映出房屋的具体坐落、大小、楼层和价格。为何是意向性协议和收据呢？因为根据我市的相关规定，正式购房契约及发票是在办理产权证时才统一发放，故前期的手续便成了意向性购房及收据了。也正是从这个角度上来说，如果仅仅是一张意向性协议，我们是不能办理的，因为意向是否成实际，还要配合房款缴纳收据、房改部门的购房通知书等材料来证明。具备了上述三方面的材料，我们认为已基本可以证明这套房产为被继承人合法拥有的财产，但由于该房产尚未取得完整的产权登记手续，故在办理继承公证时，我们仍做为购房协议的项下权利来办理，所继承的也是合同权利和财产权利，继承人在继承后依法参加后期的产权登记。

这里需要说明的是，有的时候我们还常常遇到当事人的情况并不是上述总结的几述典型情形，而是处于某个中间阶段，甚至于拿不出任何具体鲜明特征的证据材料，例如有的当事人房子拆了，却连拆迁安置协议都没有，手上没有任何材料，拆迁部门又要提供继承权公证书。这种情形笔者认为是属于拆迁部门工作不负责任或者没有按照政策法规依法拆迁，故我们不应当一概迁就，而是要向当事人和拆迁部门提出，要求补全相关续，归口到正常情形下再办理公证。

三、办理过程中的几点思考。通过十多年来办理此类公证的实践，笔者认为在集体土地房屋的管理及拆迁过程中有若干问题急需解决，具体为：

1、加强产权登记。前面说到，集体土地房屋的登记比较混乱，这些年间有关部门也曾想通过一些具体方法来完善，但一直未能真正实施，例如上世纪九十年代曾经尝试由建设部门发放集体土地房屋有所权证，但最终未能获得认可，至今尚有一部份群众手上持有这种不被承认的“产权证”；又如这几年也曾经进行过大规模的地籍调查，准备重

新换发新土地证，但也是半途而废，现今有的地方是新证，有的地方是老证。这些混乱的情况如果长拖不决，是不利于集体土地上的房屋的管理的。尽管我们城市化的进程很快，但也不能因为有城市化而坐视广大集体土地上房屋的所有人的权利而不管，更可况如果混乱的产权登记势必为今后的拆迁带来更大的麻烦。

2、完善拆迁协议。由于集体土地房屋在拆迁的过程中实现了大变身，很多家庭矛盾也在这个时期引发出来，具体问题也在这一过程中加以解决。因此拆迁协议最后成了承上启下的一个重要载体。这几年的拆迁协议已明确好于过去，基本为统一格式，项目也比较明确。但笔者认为在被拆迁人的产权所属、拆迁款的具体发放以及所能享有的照顾性政策还应当更加细致，从而使得集体土地房屋在被夷平后仍能有客观、全面、完整的材料来说明房屋的具体情况，也为后期的各项法律手续提供重要依据。

3、健全购房手续。从拆迁到购房，再到拿房、办理产权证，这个期间耗时长已是大家都明白或不得不接受的事实。而在这么长的时间内被拆迁人家庭出现变故也很正常，因此，要保护原房所有人的合法权益，购房时手续健全就很重要。如果购房手续把关不严，就会出现张冠李戴、暗渡陈仓之类的事件，实践中我们也多次遇到一纸证明，几行文字就更改了购房人（也是后期的产权人），也引发了家庭矛盾。另外，意向性购房的说法也欠妥，一份有着重大财产处置意义的法律文书徒增太多的不确定性，也不利于保护购房人的权利。同样，在办理类似继承这一类法律手续时，也变得勉强、晦涩。至于购房款收据（发票）等更应当及时交付给购房人，否则无法证明该房产是否为其已取得的合法财产。以上种种，笔者以为还应当让所有集体土地房屋的所有人在参与拆迁时能够心中有数，心知肚明，否则会给他们办理各类相关法律事务带来很大的不便。

4、加强部门沟通。我们看到，集体土地房屋拆迁过程中的继承问题往往会涉及到拆迁办、区房改办、公证处和市住房改革办公室等多个部门，而这些部门分属不同的管理机关，平时沟通并不及时。而集体土地房屋拆迁原本就是个政策性极强，法律法规缺失的工作，前文也述到在拆迁过程中政策的变化很多，这些情况决定了这几个部门应当加强横向联系，既有利于保护房屋所有人的合法权益，便于他们办理相关事务，也有利于维持政策的稳定，促进社会的和谐。从我们的实践

来看，有的时候某些政策仅在内部掌握，甚至于不能形成公文，如果没有良好的沟通，很难保证各方能正确地处理好复杂的法律关系。

5、规范工作程序。在各部门良好沟通的基础上，相关工作程序和要求也十分重要，特别是第一线工作。例如拆迁过程中，拆迁人员不能做违反法律和政策的承诺，也不能代替其他部门做不正确的解释。例如随便告知当事人拿个死亡证明就可以要求公证处出具继承权公证书等，反之，其他部门也不能要求拆迁部门违反工作原则，擅自更改被拆迁人的具体情况，甚至于要求拆迁部门自行变更产权人。而掌握政策的房改部门也最好能做到让其他部门明白具体的政策规定和相应的工作程序，以更好地做好配合，为当事人服务。如果每个部门都能严格各自的工作程序，互相配合，协同合作，看似复杂的集体土地房屋在拆迁过程中的继承问题就会比较容易解决。

随着拆迁工作的逐步规范，随着国家对民生的更多关注，集体土地房屋的所有人将能更公平、合法地享有自己的权利，目前国家也加强了对农村集体土地房屋的立法工作，相信在法制不断发展的将来，我们将能更好地做好这一类的公证工作。