中外高速公路管理体制研究

总第218期交　通　科　技Serial No.218　2006年第5期Transportation Science&Technology No.5Oct.2006
收稿日期:2006205231中外高速公路管理体制研究
何雄伟
(湖北省京珠高速公路管理处　武汉　430056)
摘　要　介绍中外高速公路的发展概况,通过对国内与欧美发达国家在高速公路管理体制方面的对比,分析我国现行高速公路管理体制的弊端,提出完善我国高速公路管理体制的建议。

关键词　高速公路管理体制　研究
由于高速公路对国民经济和社会发展具有重要作用,许多国家把修建高速公路作为实现现代化的一项重要措施。

从20世纪60～70年代开始,澳大利亚、西班牙、墨西哥、加拿大、前南斯拉夫以及一些发展中国家也加入了修筑高速公路的行列。

据不完全统计,目前全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路,通车里程超过23万km。

就世界范围来看,高速公路已发展到了一个比较成熟的阶段,无论其主体工程还是配套设施的发展已经相当完善,一些发达国家越来越重视高速公路的安全性、信息化管理、环境和景观等问题,并正向以计算机技术、现代通信技术和现代控制技术为基础的智能交通系统发展[1]。

1　世界高速公路发展概况
111　美国———半个世纪基本建成高速公路网络美国是当今世界上公路交通最发达、高速公路通车里程最多的国家,其高速公路里程达8.87万km,几乎占世界总量的一半[2]。

美国的高速公路主要由州际和国防公路系统(7.46万km,占高速公路总里程的84%)组成。

该公路系统从20世纪30年代后期开始筹备和规划,中间几经调整,50年代中期开始大规模建设,至80年代基本建设完成,前后经历了半个多世纪。

目前美国的高速公路形成了连接各州首府及所有5万以上人口的城市、并与加拿大、墨西哥等周边国家相连的高速公路网。

112　日本———收费公路制度解决资金问题日本的高速公路网规划开始于20世纪40年代初。

尽管当时日本的经济实力还很弱,财政困难,人民生活水平不高,但是由于看到高速公路在西方发达国家经济与社会发展中起到的积极作用及其带来的巨大经济效益和社会效益,当时日本政界和金融界提出了建设纵贯日本南北的高速公路的设想,这样有利于国土的普遍开发、人口的均匀分布及经济的协调发展。

经过3年的调查和研讨,1943年,日本提出了5490km的高速汽车国道规划方案。

随着日本战后经济的复兴和外资的引入,国内建设高速公路的呼声高涨。

1955～1957年,日本国会讨论并通过了《国土开发纵贯公路建设法》、
《高速公路法》和《道路公团法》,正式批准了7条纵贯国土、共计3730km的高速公路建设计划,并成立高速公路公团专门负责高速公路的建设和管理工作。

1966年日本国会通过的“国土开发干线公路建设法”明确提出,至2000年,全国建设32条、总长7600km的高速公路网的发展规划。

113　德国———建设规划步步推进
德国是世界上最早修建高速公路的国家, 1939年,德国已建成高速公路3440km,但其早期修建的高速公路主要是用于军事目的。

二战后,前西德在战后的头10年间主要致力于恢复、重建高速公路。

从1955年开始,前西德又开始有计划地大规模修建高速公路。

前西德对全国公路网制定了长期规划和中期规划,规划以人口、经济、国土开发和环境保护的发展为基础,使所有5万人口以上的城市及大部分人口在5万以下的城市连通高速公路。

规划的原则是:交通量多的轴线优先规划;帮助落后地区经济开发并促进交流;加强与邻国的连接;将交通量大的交通轴线规划为复线或多车道公路。

按照上述原则规划的路网,以大城市汉堡、汉诺威、科隆、法兰克福、斯图加特、慕尼黑为交通轴线,从轴线出发分别修建以复线为主的路线,然后根据国土开发计划修建路
网。

1955～1970年间共修建高速公路2245km,这一期间的主要任务是将已有的高速公路连接成网。

1971年后,前西德又制定了为期15年的高速公路网建设规划,规划里程1.05万km,规划目标为全国各地都能在30min内到达高速公路。

114　中国———高速公路建设保持持续快速发展的势头
从1988年实现高速公路零的突破,到2005年年底高速公路通车里程接近4万km,高速公路建设成就举世瞩目。

“十五”期间,我国高速公路通车里程跃居世界第二,新增高速公路2.4万km,16个省份的高速公路通车里程超过了1000 km,平均每年比“九五”期间新增1000km。

“两纵两横三条重要路段”的同江至三亚、北京至珠海、连云港至霍尔果斯、上海至成都、北京至沈阳、北京至上海及西南出海大通道全部建成高速公路或高等级公路。

我国横贯东西、直通南北的公路快速运输网基本形成。

长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达地区的高速公路网络正在加快形成。

高速公路的快速发展,有力地促进了我国经济发展和社会进步。

2中外高速公路的运营与管理
由于高速公路一般都处在对国民经济和社会发展有重要意义的运输干线上,各国政府都高度重视对高速公路的管理。

特别是在一些发达国家,高速公路管理已形成了比较严密和完整的体系,较好地适应了高速公路建设、养护和运行的客观要求。

国外对高速公路的建设和管理主要采取如下3种方式。

(1)由国家投资兴建和管理。

以东欧各国为典型。

此外法国和意大利的不收费高速公路也有政府投资和管理。

(2)由中央政府资助地方建设,建成后交地方管理。

如美国采取9∶1的比例资助各州建立高速公路。

(3)国家规划监督,组建高速公路建设公司,集股建设收费高速公路,建成后由公司负责经营、收费和管理。

日本、法国、意大利和菲律宾等国采用此模式。

我国高速公路建设和管理的主要方式如下。

(1)“一省二局”管理体制　交通系统以高速公路管理局的形式组成专门机构,履行养护、收费、路政和配套服务职能,而公安系统也在交通管
理局中组建专门的交警支队,负责高速公路的交通安全管理。

(2)“一体化”管理体制　以行政方式设立专门的事业性管理机构,实施特许经营的管理机制,对高速公路实行“建收管养”一体化管理。

(3)“股份制”或“股份合作制”管理体制　通过全部转让或部分转让经营权,将高速公路交由具备条件的境内外企业或个人承包者,由承包人在转让期间独立管理和经营高速公路。

3　国内外高速公路管理体制对比
发达国家的高速公路建设、运营管理已经历了40～70年历史,他们的高速公路管理模式经实践检验已基本成熟。

由于这些国家的国情、高速公路建设资金来源和管理内容等的不同,其管理模式也不尽相同。

从总体上说,可以划分为事业型管理和公司型管理两大类。

311　事业型管理体制对比
美国、德国等发达国家采取由国家计划投资和建设,建成后交由地方专门公路管理部门管理的模式。

这样,建和养、管分离,投资决策部门、经营部门各施其责,建、养、管并重,管理效率高,经营效益好。

我国大多数省份的高速公路管理机构也采取事业型管理模式,实行集高速公路建设、养护、管理于一体。

管理局为事业单位,直属交通厅管理。

这种体制体现了高速公路作为社会公用设施由政府职能管理部门统一管理的特性,有利于统一指挥和协调,在建设和管理初期确实发挥过很大作用。

但随着国家加快高速公路建设步伐后,建设任务日益繁重,高管局肩负建设和管理两大重任,超负荷运转,长此下去,势必故此失彼,影响管理效率和管理质量。

此外,由于投资决策权、经营权和所有权相对集中,缺乏投资风险和竞争压力,导致管理单位内部机制缺乏活力,难以建立起投资风险机制和责任约束机制,在一定程度上形成了“重建轻管”、“建管脱节”的局面,经营性与公益性的矛盾逐渐显现。

按照投入产出比分析,整体经济效益不容乐观[3]。

312　公司型管理体制对比
公司型管理是指在政府监督下,组建高速公路公司(道路公团)筹资、建设、经营管理高速公路。

如日本、法国、意大利[4]等国家的高速公路由国家根据特许经营的法律,与高速公路公司签订
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特种经营合同,授权其在一定时期内对高速公路项目筹资建设并进行管理。

委托期结束后,公路设施将移交国家[5]。

我国一些省份的高速公路通过政府主管部门交通厅对国家投资的公司实行全权、全方位管理;对国家与地方共同投资的公司实行参与管理和行业管理;对地方或外资单独投资的实行行业管理的形式进行公司制管理。

高速公路公司自主经营,自担风险,内部机制灵活,人员精干,效益好。

但是目前我国法规体系不健全,企业执法主体不明确,路权产权维护困难较大。

一路一公司导致多头经营,缺乏统一管理,造成规章标准不一、宽严不准、松紧失当。

各高速公路公司自行管理,自成体系,重复配置,造成浪费。

均有悖于高速公路“集中统一、高效特管”的原则。

4改善我国高速公路管理体制的建议
(1)高速公路专用通信网应统一规划,统一标准、尽快联网,为信息化打好基础　目前我国的高速公路是分段建设,通信系统未形成网络,不利于今后的联网,因此高速公路专用通信联网势在必行,在建设前期,应统一规划,统一标准,建设分步实施,区域联网、跨区域联网、跨行业联网,为交通信息化打好基础。

(2)转变观念,明确思路　高速公路的建设与管理应该和整个经济工作一样,实行“两个根本转变”,要面向市场,确保建设工程质量和管理服务质量,注重效益。

具体做法是:①树立经济产业观。

改变长期形成的只花钱、不挣钱,靠行政行为,向上要、向下摊,有多少钱,办多少事,缺少活力与动力的局面;②树立基础产业观。

要适应市场经济的规律,把社会经济发展与自身发展结合起来,变部门行为为政府行为、企业行为,将高速公路事业纳入社会经济、区域经济、乃至产品经济的总体规划,政府统筹,同步进行;③树立现代产业观。

规划要高起点,具备可行性和前瞻性;建设要高标准,必须保证质量,注重成网配套;管理要高效率,实行政企分开,履行法人职责。

这些经验是所有工业化国家实践证明行之有效的[6]。

(3)加快立法,统一管理　勿容置疑,加快高速公路立法是高速公路健康发展的保证,是依法治路的需要,更是建立科学合理的管理体制的先决条件。

虽然1997年出台的《公路法》对公路建设和收费公路作了规定,但未对高速公路做出具体的规范,高速公路建设与管理必须纳入法制化轨道已经刻不容缓。

现阶段要明确以下问题:①高速公路管理职能的完整性,将高速公路的收费、路政、安全、养护等管理职能归口一个机构统一管理,由该机构承担有关法律责任和义务,提高工作质量与效率,节约经费开支减少国家损失,消除以往法院在受理高速公路行政、民事诉讼案件时法律适用误区;②高速公路管理机构与使用者之间的关系。

高速公路管理机构是行使行政管理职能的行政主体,在履行具体行政职责时与高速公路使用者之间形成的是行政法律关系,而不是民事法律关系或其他关系,这一点应在立法中予以澄清;③高速公路使用者在遭受损失时,应通过行政诉讼或行政赔偿诉讼主张权利,获得救济;
④高速公路管理机构依据《国家赔偿法》确定赔偿责任,只要符合《国家赔偿法》规定的,高速公路管理机构就应当承担赔偿。

(4)改组形式,完善运作　公司化运作是高速公路经营管理的主流趋势,建立高速公路企业化管理体制完全符合实际,有利于高速公路事业的发展,而且条件已经成熟。

根据现代企业“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”[7]的要求,组建高速公路特许公司,或者由事业管理型向企业管理型过渡,完善运行激励与约束机制,走现代企业管理之路,实现规范化运作,以取得更佳的社会效益和经济效益为公司经营目标,促进高速公路的健康发展。

同时,在我国现行条件下,高速公路要实行省级集中统一管理,要根据本省高速公路的数量,注意规模经营、规模效益和还贷能力,不宜分散经营。

随着全国高速公路网络化、特许公司集团化的实现,高速公路的规模效益将充分得到发挥。

(5)要努力加强高速公路的现代管理　要加强高速公路的设计管理。

各主要发达国家高速公路系统在安全、美观、保护环境生态和文化环境的工程设计上为我们提供了许多范例。

恰恰在上述方面正是中国高速公路设计上的弱项与不足。

为此,在今后的设汁中,我们应借鉴发达国家成功的经验,把高速公路系统与国家的社会和文化结合起来,为国家和业主提供方便、快速、舒适和安全的道路。

根据各发达国家高速公路管理体制突出“统一、高效、安全”的原则,结合我国和本省实际,按照高速公路封闭性、独立性和专业性较强的特点,应完善与强化综合性的管理(执法)机构,明确这种体制下管理者的权利、义务及管理程序和方法。

611何雄伟:中外高速公路管理体制研究 2006年第5期
主管部门要明确授权给经营管理单位,要求其按国家法律,对高速公路实行统一经营、统一管理,经营者的合法权益受法律保护。

实践证明,管理机制公司化是提高管理水平的最好途径。

政府管理部门应转变职能。

按照“指导、协调、监督、服务”的职责,主要是通过立法,制定政策、制度、规划、计划,对高速公路实施管理;要学习和引进各国高速公路管理的先进技术,采用高科技的现代通讯技术及监控、监视、维修手段;要加大投入,逐渐使我国高速公路管理工作智能化。

(6)要努力加强融资政策的研究　各发达国家根据高速公路发展的新情况,打破了传统的单一发行债券来获取建设资金的收费公路融资方式,采取越来越多的,更加灵活的新融资方式,从而进一步促进了高速公路的发展。

目前,资金不足是需要与发展的突出矛盾。

因此,我们应借鉴各国融资的经验,不断创新融资策略,组织专门人员加强对融资政策和融资方式的研究。

从我国实际出发,提出以下几种融资方式。

①引资　主要是引进国外资金。

按照现在的做法,除由政府向国际上较大的金融机构,如亚洲开发银行和世界银行低息贷款外,以较为优惠的政策,如“投资分担,收益分享”,发动职工,广开门路,欢迎国外大型财团直接投资。

②发行公路债券　在我国已有尝试,今后应加大这项工作的力度,健全管理程序,吸引更多的闲散资金投入高速公路的建设。

③提高养路费、过路费　修建高速公路成本日渐增加,结合用车单位、用车人的经济效益与承受力,将养路费、过路费适当提高,这是高速公路融资需要研究的一个方面。

同时,加强养征队伍的建设,采用自动收费系统,提高工作效率,防止
漏收现象发生。

④拍卖公路　随着市场经济的发展,把高速公路作为一种特殊的商品进行拍卖,即转让经营权,采取“批、零”兼顾的原则,视情况对整条路拍卖或是分段拍卖,尽可能早的回笼资金,争取再多修建一些高速公路,形成良性循环,实行滚动发展。

⑤试行股份制　股份制修建高等级公路在我国已有先例,应在总结经验的基础上,发展股份制;在“平等、互利、自愿”的原则下,入股的形式也可多样化,如政府、企、事业单位、商社、团体等入股投资;土地使用者可以用土地入股;技术工作单位可以用技术成果入股等,按照“利益共享,风险共担”的原则,共同开发,按股分红。

总之,以多种来源的股份形式融资,为加快高速公路建设提供更多的机会[8]。

参考文献
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[2]　史子然,杨云峰.美国的高速公路管理体制[J ].国外
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经济效益透析[M ].北京:中国出版社,1996.
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2004,24(2):1202121.
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1999,19(3):124.
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索,2002(10):13214.
[7]　周三多.管理学原理与方法[M ].上海:复旦大学出
版社,1998.
[8]　马　骏.构建我国高速公路管理体制设想[J ].综合
运输,2000(4):327.
R esearch on Free w ay Management System H ome and Abroad
He X ion gw ei
(Jingzhu f reeway Administration department ,Wuhan 430056,China )
Abstract :This paper int roduced t he develop ment of f reeway home and abroad.By comparing China ′s management system wit h Western count ries ′and analyzing t he drawbacks of China ′s current system ,some suggestions are p ut forward.
K ey w ords :f reeway ;management system ;research
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112006年第5期 何雄伟:中外高速公路管理体制研究。