试论环境公益诉讼适格原告

第23卷第4期河北法学

Vol .23,No.42005年4月

H ebei Law Science

Apr .,2005

试论环境公益诉讼适格原告

郭英华,李庆华

收稿日期:2004211208

作者简介:郭英华(19652),女,江苏南京人,河海大学法律系副教授,江苏省南京市人民法院副院长,研究方向:民商法学、环境与资源保护

法学;

李庆华(19792),女,江苏徐州人,河海大学2003级环境与资源保护法学硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法学。

(河海大学法律系,江苏南京210098)

摘　要:环境公益诉讼是一种新型的诉讼。它突破了传统诉讼中对原告资格的限制,为世界多数国家所采纳。而我国现

行的诉讼法却对原告资格进行了较多的限制,阻碍了环境诉讼和环境保护。从理论和司法实践两方面分析了在我国扩大原告资格的依据,将直接受害人、社会一般公众、社会组织、检察机关和后代人列为环境公益诉讼的适格原告。

关键词:公益诉讼;环境公益诉讼;适格原告

中图分类号:DF468 文献标识码:A 文章编号:100223933(2005)0420079204

On Q ualified Plaintiff in the E nvironmental Suit of the Public Benefit

G UO Y ing 2hua ,LI Qing 2hua

(Law Department ,H ohai University ,Nanjing 210098China )

Abstract :The environmental suit of the public benefit ,adopted by m ost countries in the w orld is a new kind of suit ,which breaks though

the limit on plaintiff quality in the traditional suits.But the situation of m ore limits on plaintiff quality in Chinese suits laws ,blocks the development of environmental suit and environmental protection in our country.This article analyses the causes of broadening the scope of plaintiff in the tw o aspects of the theories and judicial practice.The qualified plaintiff includes direct vic 2tims ,comm on citizens ,s ocial organizations ,procuratorate and descendants.

K ey w ords :suit of public benefit ;the environmental suit of the public benefit ;qualified plaintiff

目前,由于我国经济的快速发展,污染环境和破坏生态的现象十分严重,环境侵权问题也日益凸显。作为一种特殊的诉讼,环境诉讼是解决环境侵权的一个重要途径。但是由于传统诉讼法将提起诉讼的主体严格限制在与案件有直接利害关系的人和受到具体行政行为侵害的相对人之上,不可避免地束缚了环境诉讼的发展,无法应对日趋严重的环境违法行为。因此,要对传统诉讼法进行突破,建立环境公益诉讼,扩大诉讼的适格原告范围,以应对日益增多的环境纠纷处理的需要。

一、公益诉讼与环境公益诉讼

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。它起源于罗马法。在古罗马,法分为公法和私法,诉讼也因此分为“公诉”和“私诉”两种,公诉是对有关国家利益案件的审查,私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。意大利罗马法学者彼德罗・彭梵得在考察了古罗马的法律后认为:“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼(即公益诉讼—笔者注),任何市民都有权提起它。受到非法的行为损害(即

便只是私人利益受损)的人或被公众认为适宜起诉的人员优先权[1]。从这个定义我们可以看出,在公益诉讼中,原告可以是不特定的人,既可以是无利害关系人,也可以是有利害关系人。如果原告有多人,由法官选择的适宜人作原告。原告起诉的目的不是为了自己的利益,而是为了维护社会公益、法律的尊严及社会公正。他所起诉的违法行为范围也比较广泛,既有民事侵权行为,也有违法行为和犯罪行为。公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充,而不是取代[2]。通过公益诉讼,可以使公民、组织等都参与到与违法行为做斗争的行列中来,以维护法治的权威和社会秩序,是现代法治国家的基本要求。

公益诉讼所针对的一般是“公害”,如垄断、不正当竞争、价格违法、国有资产的流失、环境污染等。这些公害不仅威胁到某一个人,更是对社会公共利益的损害。目前,比较突出的就是环境污染和破坏。河流的污染、酸雨的泛滥、水土的流失等现象带来了多人的健康受损、财产破坏,因此引发了环境公益诉讼。

环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护与保全,它不仅在于环境侵害后的赔偿性补救,更是对损害环境公益行为的抑制和预防。尽管对环境公益诉讼的称谓不同,如美国的“公民诉讼”、日本的“民众诉讼”等,但都指明了这种诉讼是不特定人的诉讼,是以保护环境为目的的。目前,对环境公益诉讼比较有代表性的表述是:“由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度”[3]。与传统的三大诉讼相比,环境公益诉讼的目的是保证环境法律的实施,以保护社会的环境公共利益不受侵犯,使人们能够在良好、舒适的环境中健康生活。而且提起环境公益诉讼不需要有一定的损害事实发生。环境公益诉讼对传统诉讼的一个最大的挑战就是对原告资格的突破。

二、现行诉讼法原告资格的规定及存在的问题

传统法学理论认为,侵权是加害人对受害人的财产和人格的侵害,即侵权行为的构成必须以受害人享有物权法上和人格权上的权益为要件,受这种观念的影响,在程序法上对原告的规定也严格限制在财产和人身受到侵害的人之上,是一种以当事人一对一的本人诉讼结构。我国诉讼法确立的原告资格条件正是以传统理论为基础的。《民事诉讼法》第108条第1项规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有[4]。只有公民、法人

,才有资格向法院起诉。与案件没有直接利害关系的人,则不享有向法院起诉的权利。行政诉讼法中,也只有受到具体行政行为侵害的相对人才可以提起诉讼。那么,在具体的环境侵权案件中,只有是财产或人身权直接受到侵害的公民和组织才可以提起环境侵权之诉。

如此严格的对原告的起诉资格进行限制,会带来一系列的问题。

1.受害人无法得到救济。因为在这种情况下,如果直接受害者或相对人因为种种原因而没有提起诉讼,那么破坏环境者和违法行政者就可以逍遥法外。此种现象在现实生活中是屡见不鲜的。如环境的受害者法律意识淡薄,不知道用诉讼的方式来保护自己的权利;受害者为避免诉讼之争而宁愿忍受一定程度的侵害也不愿诉诸法律;受害者由于经济力量、信息资源和组织形式上与污染企业和行政主体存在很大的悬殊,而不敢起诉或中途放弃诉讼的情况下,受害方的利益就无法得到恰当的解决和司法救济。

2.无法追究污染企业或违法行政机关的责任。现代法律一个重要的原则是“不告不理”,直接受害人或具体相对人若因为各种原因没有起诉,法院自然不会主动查封污染企业,也不会责令行政机关停止违法行为,那么污染企业或违法行政机关就会逍遥法外。

3.会造成“公地的悲剧”。在某些情况下并不存在明显的、直接的、实际的受害者,而仅仅是环境因素遭到破坏,如大气的污染、野生动物的捕杀、森林的砍伐等,由于这些环境因素是属于“共有”的财产,任何人都不得主张所有权和专属使用权,一旦遭到污染和破坏,受害者就很难确定,更谈不上提起诉讼了。这样一来,所有的企业都可将污染物任意排放到环境中去,政府机关也会滥发一些许可证。作

为共有物的环境肯定会越来越恶化。

4.会导致对法律的不信任和自力救济的泛滥。由于我国诉讼法对原告资格的严格限制,打击了不少公民的参与热情,随之而来的就是对司法和法院的不信任。当一个社会的民众不相信法院解决纠纷的功能,决非只是法官、律师的损失而已,相反是整个社会的损失。这与我国建设法治社会的理念是不相容的,也是极端危险的。正是由于国家司法权利保护的缺位,使不少受害者状告无门,无奈之下只好拿起“自力救济”的武器来维护自己的权利。实践中经常发生公民愤怒之下而烧毁污染企业的厂房、捣毁机器等恶性事件。再加上环境污染与破坏所涉及的人数众多,一旦发生此类事件,可能会带来社会的动荡。

因此,现行诉讼法对原告的限制不仅有违法的公平、正义理念,而且还会导致公地的悲剧。针对这种情况,有学者建议:“为使‘保护环境,人人有责’在法律上得到切实的体现,我国应尽快修订有关法律,在环保方面扩大起诉权,以顺应全球环境司法的趋势。”尽管在《环境保护法》中确认了公民和组织对污染行为的检举和控告权,但这只是一种原则性的规定,无法取代起诉权。因此,我国有必要建立环境公益诉讼,扩大原告的诉讼资格,让更多的公民和组织享有诉权。

三、环境公益诉讼中诉权产生的依据

1.诉讼理论的发展。有无诉权是受害人能否成为原告的标志。在相当长的时间里,实体法占有绝对优越的地位,而程序法则依附于实体法而存在。在这种观念的影响下,只有实体上的权利受到侵害时才会享有诉讼的权利,即诉权严格控制在实体意义上的诉权。但是由于程序所具有的独立价值成为人们的共识之后,诉权的内涵就有了双重性,即程序内涵和实体内涵。程序内涵的诉权即在程序上请求法院行使审判权,它的行使旨在将纠纷或争议引导到诉讼中的程序功能。由于“公害”的泛滥,现代诉讼法承认诉权的实体涵义与程序涵义在特定情况下的分离。因为如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人或具体行政相对人即实体争议主体,那么必然导致大量的环境案件得不到及时合理的解决,无疑背离诉权的宗旨,与法治原则和法治目标相悖。因此,出于权利必须救济和解决纠纷等诉讼目的的考虑,法理拿起法律技术的衡平武器,利用有无诉讼利益等变通,赋予非实体争议的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益,从而扩大诉讼主体范围[5]。在诉权理论变化的影响下,当事人适格也由实体适格(实质适格)向程序适格(形式适格)转变。程序性当事人理论认为,诉讼当事人是一个程序性的概念,判断诉讼当事人是否适格,只要看起诉的当事人是谁,是否拥有诉权(程序诉权),而无须从实体法上考查其与诉讼标的关系,也就是说当事人可以不是利害关系人。依此理论,原告包括一切符合诉讼程序要求的起诉人。凡是以自己的名义起诉的人,就是原告,并不以实体权利或法律关系主体为限。我国民事诉讼理论关于原告资格也经历了类似的变化:最初民事诉讼原告是“因民事上的权利义务关系发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。”到“因民事上的权利义务发生纠纷,以自己的名义进行诉讼,旨在保护民事权益,并能引起民事诉讼程序发生、变更或消灭的人。”再到“以自己的名义,就特定的民事争议要求法院行使民事裁判权的人及相对人。”从这一系列法律用语的变化中,可以看出当事人概念当中的实体内涵分量在逐步减少,其程