滥用职权罪的立法完善

滥用职权罪的立法完善

[摘要]滥用职权是一种典型的权力异化、权力腐败行为，它对国家政权的危害高于一般刑事犯罪。世界各个国家和地区都注重通过立法加强对滥用职权行为的惩治。本文分析了我国滥用职权罪在立法上的缺陷，包括条文设计不合理，罪状不明确，主体范围过窄，刑罚设立不科学等问题。提出应及时修改立法，明确其特征，扩大其主体范围，提高其法定刑等建议。

[关键词]滥用职权罪立法完善

一、引言

随着我国社会主义经济体制的不断完善，人们对高度集中统一的计划经济体制的弊端也越来越有了新的认识。由于人们的思想与快节奏的经济发展有时会发生新的冲突，所以新矛盾、新问题也就会很自然地表现出来，加之人们的思想受社会各种不良风气的影响和侵蚀，一些意志薄弱的国家机关工作人员利用手中权力为个人谋取私利，致使渎职犯罪案件屡屡发生，有的人为谋取个人利益不能正确对待手中的权力，他们见利忘义滥用职权，不履行职责，致使国家利益蒙受重大损失。为了强化国家机关工作人员的责任感，积极同此类违法犯罪行为作斗争，学习了解渎职犯罪案件中的滥用职权罪是十分必要的。

我们现行刑法第397条对原刑法规定中的玩忽职守罪进行分解，并针对国家机关工作人员故意违背职责的行为增设了滥用职权罪。这一立法举措对于我们这个特权思想积淀沉厚，官贵民贱流毒深远的国度，无疑具有不可估量的意义。然而，由于刑法第397条立法设计上的缺陷，加之司法实践中的复杂情况，导致该罪在很多问题上都有较大争议。本文拟对此进行相关的研究，以期实现滥用职权罪在立法上的日臻完善。

二、滥用职权罪的立法现状

（一）国外滥用职权罪的立法现状

孟德斯鸠在《论法的精神》中写道：“一切有权力的人都易滥用权力。防止权力滥用的方法就是以权力制约权力。”①此观点，他提出了三权分立的政权架构学说。现代世界各国更加深刻地认识到，滥用职权本质上是一种权力异化和权力腐败行为，它危及国家结构，腐蚀国家职能，妨害公民权益，最终损害国家根本利益。因此，现代各国一般均在刑法中设定条款规定滥用职权罪。

法国1975年刑法典第184条至第191条将滥用职权分为二级：第一级规定国家公务员滥用职权妨害私人法律利益的各种主要形态，第二级规定国家公务员滥用职权妨害公共法律利益的各种主要形态。随着法国人权的进步，适应实践中的新情况，法国1994年1月起生效的新刑法典修订了原刑法滥用职权罪的规定。该法典第四卷第三编第二章分二节规定了滥用职权罪。其中第一节为针对行政部门滥用职权罪，第二节是针对个人滥用权势罪。法国刑法典在滥用职权罪规定上不同于我国，表现在：1、它将滥用职权罪集中规定，像我国刑法中的国家工作人员非法拘禁罪、邮政工作人员侵犯公民通信自由罪、非法剥夺宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪等在法国刑法典中都被集中置于滥用职权罪一章中。

2、它并不以“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”为犯罪成立要件，只要有滥用权势的行为，即可定罪处罚。

日本刑法典第二十五章第193条、194条、195条规定了滥用职权罪。日本刑法典将该罪分为三种：即公务员滥用职权罪，特别公务员滥用职权罪、特别公务员暴行、凌辱、虐待罪。日本滥用职权罪与我国相比有以下特点：1、叙明了滥用职权罪的行为表现形式；2、体现了对特别公务员即司法工作人员的从重惩罚原则；3、不将致人死伤作为犯罪的成立条件，而以“致人死伤”作为加重情节，与伤害罪比较，从一重处断。

俄罗斯联邦刑法典第285条、第286条分别规定了滥用职权罪和逾越职权罪。俄罗斯与中国在滥用职权上的规定共同点是都以造成严重损失作为犯罪成立的必备要件，但在以下三个方面不同：1、俄罗斯刑法典以“出自贪利动机或者其他个人厉害关系”作为滥用职权罪的成立条件，而我国刑法第397条第2款只将徇私舞弊作为本罪的加重情节；2、俄罗斯刑法典将国家公职人员的滥用职权罪与逾越职权罪分开，而我国一般认为滥用职权即涵盖了逾越职权的行为；3、俄罗斯刑法典在处罚上规定了资格刑，而我国对此罪没有资格刑的处罚。

美国《模范刑法典》第243章第243-1条之滥用职权罪是指，以公职资格或假装为其行为者，或滥用真的或假装的公职资格者，明知自己行为违法而为下列所揭之行为时，即犯轻罪:1、使他人服于逮捕、拘禁、搜索、扣押、虐待、丧失占有、纳税、设定担保或其他人格上或财产上权利之侵害。2、拒绝或妨害他人行使或享有私权特权、公权、豁免权。②

（二）我国滥用职权罪的立法现状

我国1979年刑法没有规定滥用职权罪。在此后的大量法律中，特别是大量的附属刑法规范中，多次出现“滥用职权”一语，并逐步明确规定追究滥用职权者的刑事责任，但有关滥用职权罪的立法相当混乱。1997年修订的刑法典明确规定了滥用职权罪，使惩治滥用职权行为进一步法制化、规范化。明确所谓滥用职权罪，是指国家机关工作人员违背法律授权或委托行使的职权范围，超越职权或者违反职权行使的法定程序，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。综观刑法对滥用职权犯罪的规定，有以下主要特点：（1）在立法模式上采用总括式和列举式相结合的方式。即以第三百九十七条为概括性的滥

用职权罪的一般规定，以徇私枉法罪、滥用管理公司、证券罪、违法发放林木采伐许可证罪、放纵走私罪等为滥用职权犯罪的具体规定，做到了纵横结合，相互协调，形成了对滥用职权行为的定罪和处罚体系。（2）在法定刑上贯彻了罪刑相适应的原则。刑法对滥用职权罪根据情节轻重将法定刑分为两个档次。即对滥用职权罪处三年以下有期徒刑或者拘役，对情节特别严重的处三年以上七年以下有期徒刑，刑法另有规定的依照规定。同时，在第三百九十七条第二款还规定了对情节加重犯的加重处罚。（3）缩小了主体范围，将其范围从国家工作人员缩小为国家机关工作人员。2002年12月25日，全国人大常委会对渎职罪主体的适用进行了立法解释，扩大了渎职罪主体的适用范围，新增加了三类人员为渎职罪主体，即在依照法律法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，虽未列入国家机关工作人员编制但在国家机关中从事公务的人员。

三、滥用职权罪的立法缺陷

刑法结束了我国长期以来滥用职权罪立法的混乱局面，但综合考察，还有许多不够科学的地方。

（一）主体范围过窄

刑法将渎职犯罪，包括滥用职权罪的主体限定为国家机关工作人员。1999年12月25日，全国人大常委会通过刑法修正案，规定了国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，解决了对这类人员滥用职权无法可依的问题。但这种立法存在以下不足：

1、同我国刑法关于贪污贿赂罪的规定不协调

根据刑法第一百六十三条第三款的规定，对国有公司、企业中从事公务的人员和国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务的人员的受贿行为，按照刑法第八章中规定的受贿罪定罪处罚，而刑法第一百六十八条规定的国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪则不按第三百九十七条规定的滥用职权罪定罪处罚，反映出立法思想上的不统一。同时对徇私舞弊滥用职权罪的刑罚规定亦有区别，第一百六十八条第三款规定的是“从重处罚”；第三百九十七条第三款则规定了更高的刑期档次。

2、刑事实体法与程序法相互冲突

刑事诉讼法第十八条规定，检察机关立案侦查的渎职犯罪的主体是国家工作人员，而刑法却将渎职罪的主体限定为国家机关工作人员，导致实体法和程序法的冲突。

3、立法不明确造成实践中的困惑

由于刑法关于滥用职权罪的主体范围界定不明确，以至司法机关对大量的滥用职权行为无法追究，主要表现在以下几个方面：一是刑法对国家机关工作人员的概念没有作出明确规定，加之在新旧体制转型期国家机关工作人员这一概念本身外延不清，造成主体认定和立案管辖的混乱，直接影响着罪与非罪，此罪与彼罪的区分，工会、共青团、妇联等群