相关政府理论

多中心理论：奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。

一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。

”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。

作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。

试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。

通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。

并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。

不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。

政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。

由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。

而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。

奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。

在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。

因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。

它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。

多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。

政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。

在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬；管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

三、多中心治理理论对我国的借鉴意义
对于我国这种既保持大量政府对经济的参与，同时又建立起市场机制的国家，类似于“第三条道路”的治理理论更有其契合之处。

首先，多中心治理强调公民参与政府治理的重要性，认为治理源于政府和公民社会有序的互动，治理的质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。

奥氏所倡导的，其实是一种“社会建设”和“社会治理”的综合性概念。

作为人类区别于其他动物的组织形式，“社会”无疑大于“市场”，也比“市场”本身更具有建设的价值。

我国近年来的社会管理体制改革、事业单位改革、城乡基层自治组织建设等等，在因应世界治道变革趋势的同时，也可以从多中心治理理论中汲取丰厚的思想资源。

其次，多中心治理理论可以对我国服务型政府的构建提供有益的启迪。

当前我国政府在公共服务的提供方面承受着不断增长的压力，公众期望越来越高，在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面，服务绩效评估日益苛刻；经济、社会关系日益复杂，要求政府部门增强灵活性和回应性，等等。

要回应这些挑战，必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共服务能力。

这就需要吸收多中心治理理论的有益成分，科学界定政府的公共服务职能，更多地利用独立机构、公私伙伴关系及合同外包，促进政策和执行的分离，增强公众参与，强调顾客导向。

第三，以人为本的科学发展观的提出，标志着中国开始走向一个经济发展和人口、资源、环境相协调，追求共同富裕、社会公正与和谐的时代。

多中心治理理论高度关注“地球温室化”等环境问题，格外珍视人与自然的和谐相处，对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴意义。

在挑战公共资源“受害”问题或谋求“治理”方法的过程中，现场的“用户组织”应该充当怎样的角色，将会关系到市场运行的好与坏，有时它们为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，甚至比政府介入来保护资源的做法更为有效。

思考“后危机时代”的发展模式，有必要从制度设计及政策制定上汲取这种多中心、多维度的治理智慧。

"新公共服务是公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。

"从本质来说，新公共服务理论是在现代公共行政研究领域重议公共利益、民主治理、公民参与等传统民主政治规范价值课题的更新尝试。

虽然它不是公共行政研究的一类新范式，也不是一类具有极大扩展能力的替代性的治理模型。

但是，在笔者看来，新公共服务理论的贡献是显著的。

一方面，它对居于主导地位的新公共管理的理论基础、治理方式选择和市场导向价值观提出了犀利的批判，避免了公共管理市场化的极端化发展倾向，为美国乃至西方公共管理的发展铺垫了更具弹性的知识结构；另一方面，新公共服务理论为公共管理研究带来了一种不同于传统行政学研究的新立场。

四个基础理论：民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型、组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论。

新公共服务理论的主要观点包括：
1.服务，而不是掌舵。

公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。

行政人员不应该试图控制继而主导社会的发展方向。

2.公共利益是终极目标，不是公共管理的副产品。

公共行政人员必须努力形成之于公共利益的共享概念。

这样做的目标不是迅速找到基于个人理性的问题解决方案，而是塑造一类被共同认可的利益和责任观念。

3.战略视野，民主执行。

通过共同的努力和协商式的管理过程，体现公共需求的政策和管理项目可以被高效地执行。

4.服务公民，而不是服务顾客。

公共利益不是个人私利的集合，而是来源于对共享价值的讨论。

所以，行政人员所要做的不仅仅就是回应顾客的需求，他们的职责体现于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。

5.责任本身很复杂。

行政人员的关怀精神应当超越市场空间。

在立法活动，政治规范、社区价值建设活动，公民利益发展活动当中，同样应该有他们的身影。

6.重视人的价值，而不是仅关注生产率。

对公共组织而言，如果他们基于对人民的尊重，采用协商的治理过程，那么，成功管理的概率将会更高。

"对公务人员来说，他们的行为动机和荣誉远远不是薪水和保障所能解释的，他们都想为别人的生活幸福作出一些贡献。

"[18]
7.对公民权利和公共服务的重视多过企业家精神。

公共利益最好由公共行政人员连同志愿为社会作出贡献的公民共同加以实现。

自以为公共预算是个人财产的企业家好像不适合为公民捍卫公共利益。

新公共管理理论认为，传统公共行政这部老爷车除却雍容华贵之外，低效、固执、高成本等劣势已经使它不再适合成为公共事务的主导治理范式。

同理，新公共服务理论也是在批判传统理论（特别是新公共管理）不符合时代发展趋势和公共利益精神上的基础上来寻找自己的理论根基，公民权理论、社区主义、组织人本主义、新公共行政理论以及后现代主义理论为新公共服务理论提供了丰富的知识营养。

（二）新公共服务理论的创新之处
比较分析：传统公共行政、新公共管理和新公共服务
传统公共行政新公共管理新公共服务
理论和认识论的基础政治学理论，传统社会科学提
供的政治和社会意义的辩词
经济学理论，基于实证社会
科学产生的更为成熟的理
论对话成果
民主理论，以实证、阐释、批判
和后现代研究视野下的知识成果
为基础
居主导地位的理性形态和相关人员的行为模型周全意义的理性，
"行政人员"
技术和经济理性，
"经济人"或者说利己主义
的决策者
战略理性，对理性的多元检测（政
治，经济和组织层面）
公共利益的概念政治层面加以定义并在法律层
面上加以解释个人利益的集合围绕共享价值开展对话的协商结
果
公共服务人员对谁
负责?
顾客和委托人顾客公民
政府的角色划桨（设计并执行体现政治家
意志的单一目标）掌舵（激发市场力量的释
放）
服务 (在公民和社会团体之中进
行协调，平衡各方利益,创造共享
价值)
实现政策目标的机制行政过程建构激励机制，通过私人和
非赢利组织的力量实现政
策目标
构建公共组织、非赢利组织和私
人部门的联盟，以此来满足社会
各方的共同需要
责任的实现途径科层系统中的行政人员对民选
官员负责市场驱动的责任机制--个
人利益的积累将产生大多
数公民(或消费者)想要的
结果
综合路径--公共服务人员必须关
注法律，社区价值，政治规范，
职业规范和公民利益
行政自主性行政人员拥有有限的自由裁量
权拥有广泛的自主权以满足
企业家的经营需要
行政人员拥有自主决策权，但是，
权力会受到多重约束并具有被问
责的可能性
设定的组织框架官僚组织,自上而下的权威层
次系统，委托人行使控制权公共组织经过分权后，仅保
留主要的控制权力
公共领导的合作组织框架
公务员和管理者的行为动机支出和收益，社会保障企业家精神、精简政府机构
的理念
公共服务，奉献社会的意愿
服务型政府：（1）关于服务型政府的研究角度
第一，从政府与公民关系转变角度进行研究。

这些学者认为：我们在建设服务型政府时，首先必须重新确定政府与民众的关系，这是我们政府改革的基本点。

只有在这种主仆关系下，我们所追求的政府模式才是真正意义上的服务型政府模式。

究竟是官本位还是民本位，究竟是政府本位还是社会本位，究竟是权力本位还是权利本位是服务型政府与管制型政府的核心区别之所在。

提不提供服务，提供服务的多少并不是两者的区别之所在。

两者的区别在于服务与管制的从属关系不同：管制型政府是把服务作为实现其管制的一个工具，而服务型政府是把管制纳入了总体的服务框架之中，是为服务而管制，管制是手段，服务才是最终目的。

第二，从政府职能历史演进角度进行研究。

这些学者认为，政府从统治型向管理型再向服务型的转变，是一个历史趋势，是有着明显的规律性的发展过程。

相应地行政模式也由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变。

他们认为，近代社会以前的行政可视为是“统治行政”，相应的政府类型也就是“统治型政府”；近代社会的行政是“管理行政”，其相应的政府类型就是“管理型政府”；20世纪七、八十年代以来在新公共管理理论指导下运作的政府，已经在目标、内容、性质、职能和效率等各方面超越了近代以来公共行政的管理化，表现出一种向服务型政府过渡的趋势，但它还没有实现对管理型政府的超越。

他们认为，服务型政府就是为人民服务的政府，服务是服务型政府的基本理念和价值追求，为社会、公众服务是政府存在、运行和发展的基本宗旨。

就
行政伦理而言，服务行政应当是公正的行政、为人民服务的行政、能力本位的行政、社会本位的行政、超越了民主与集权的行政、自律和道德的行政。

第三，从政府职能结构调整角度进行研究。

这些学者是从对2003年中国爆发的“SARS危机”进行反思的基础上提出这一问题的。

他们认为，中国原有的政府过于强调经济职能，而忽视了政府本来应当承担的公共服务职能。

SARS危机警示我们：政府应当转变职能，将政府由直接作为经济建设主体的政府转变成“把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面”的政府。

第四，从政府工作方式转变角度进行研究。

这种理论探讨主要是对我国地方政府建设服务型政府实践经验的总结。

他们把地方政府在政府改革中所采取的扩大服务项目、集中服务提供、改善服务态度等方面的努力，比如“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”等的尝试，当作地方政府进行服务型政府建设的具体措施，把引入这些新的工作方式到公共管理中的政府，当作服务型政府。

（2）关于服务型政府的概念
第一种观点认为，服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

第二种观点认为，服务型政府就是为公民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这种类型的政府将彻底抛弃旧的治民理念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的理念。

第三种观点认为，所谓公共服务型政府，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。

政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

第四种观点，将在政府工作中改进服务方法、改善服务态度、增加服务项目，设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“审批中心”，实行“首问负责制”等工作方法的政府，当作服务型政府。

（3）关于服务型政府的特征
对服务型政府的特征，学界的认识总体比较一致，大家认为，服务型政府应当是一个民本政府、责任政府、有限政府、法制政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府、电子政府。

（4）关于服务型政府的构建
谢庆奎讨论了服务型政府建设的基本途径。

他认为服务型政府的建设是一项系统工程，涉及观念更新、政府职能转变、民主与法制建设、政治文明建设等诸多方面，需要一个时间较长的过程。

这个过程就是政治与政府创新的过程。

而政治创新和政府创新紧密相连、相互促进、相互融合和重合。

因此，服务型政府建设的基本途径，就是政府创新，即通过政府改革、发展和创新的途径，逐步实现服务型政府的目标。

在具体途径上，中国行政管理学会课题组指出必须更新管理观念，树立科学发展观；调整组织结构，再造管理流程；强化关键管理职能，落实政府的管理目标；推广“多中心主体”社会治理，提高社会自治与自我服务能力；引入现代化的管理技术，引进政府的社会管理方式；建立社会运行状况的监测体系，创造一个有预见性的政府，并实现政府公共服务的三个转向，即从“运动型服务”转向制度型服务，从“歧视性服务”转向“平等无差别服务”，从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理模式”。

谢庆奎认为，必须实现“一个定位”，完成“三个转变”。

即党的领导权和国家权力职能定位要准；执政方式要实现由人治色彩浓厚的治国方式向依法治国方式的转变，由行使权力为主向说服教育为主的方式转变，由直接手段为主向间接手段为主的方式转变。

王学军认为应从制度创新入手，建全行政问责制度，在划清政府责任和问责主体职责的基础上，强调公民参与和政府绩效评估的规范化。

薛澜认为，进一步完善政府公共管理职能，要为公共管理的社会化和公共服务的市场化提出制度安排，重点是提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。

朱光磊等认为，我国行政体制的“职责同构”严重制约地方政府公共职能的发挥。

因此要合理划分政府纵向间职能：一是区分公共物品的地方性和全国性，明确区分公共物品的主体资格；二是区分地方政府职责的强制性和非强制性，厘清地方各级政府的职责分工关系。

田家华等认为，必须通过公共服务职能市场化和社会化来构建公共服务型政府模式。

通过引入竞争来提高政府服务的效能，把公共服务的内容、方式以及评价的选择权
交给公众。

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