第六章 公共政策过程的理论模型

第六章 公共政策过程的理论模型


第一节 模型及其认识论意义

一、模型的含义
1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。
2.模型有实物模型和理论模型之分。
3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。

二、模型的认识论意义
第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。

三、公共政策模型必备的条件
第一，必须明确把握社会发展方向。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性。
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上。
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度。
第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。

四、为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？
第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。
第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性。

第二节 基于西方经验的政策过程理论模型

一、揭示认识论本质的政策过程理论模型

政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；围绕着这样一条主线展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。
（一）理性主义模型
1.理性决策模型：决策者依据完整而综合的信

息做出理性的决
策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。
2.理性主义模型假定决策者是"理性人"，而理性人被赋予以下特征：
（1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。
（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。
（3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。
（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。
（5）面对同样的选择他会做出同样的决定。
3.理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种基本要求。
所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。
4.理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。
（1）决策者面临的是一个既定的问题。
（2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列。
（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡。
（4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究。
（5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性。
（6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。
5.理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为：
第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。
第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。
第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。
第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。
6.西蒙提出了决策者有限理性（Bounded Rationality）命题。
他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而

只能是追求一种近似的优化途径，即"寻求满意"的管理决策和
结果。
最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性化，后者才是现实的。
7.经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。
它主要包括两部分内容：一是政策制定的科学程序。二是努力运用各种现代技术手段、分析方法以及电子计算机等手段与方法，进行科学决策。
（二）渐进主义模型
1.渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。
渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。
2.渐进主义模型包含两组命题：
（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。
（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。
3.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。
（三）规范最佳模型与混合扫描模型
在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型的新的决策模型。
1.德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型。
（1）这个模型以四项假设为基础，即：
①最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；
②这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所起的作用是至关重要的；
③可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得以实现；
④现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。
（2）范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：
第一阶段：决策前。内含：①处理价值问题； ②认识现实环境； ③认识问题； ④调查、处理与开发资源； ⑤设计、评估与重新设计决策系统； ⑥分配问题、价值与资源； ⑦确定决策战略。
第二阶段：决策中。内含： ①细分资源； ②建立配合优先顺序的动作目标； ③建立一套配合优先顺序的其他重大价值； ④准备一套主要的政策方案 ； ⑤对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；⑥在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案； ⑦估定最佳方案的成本与收益。
第三阶段：决策后

。内含：①激励政策的执行；②执行政策；③政策执行后的评估。
（3）德洛尔的这个模型具有很强
烈的开放性和包容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整个分析过程中经由坦诚、自由的讨论而取得协商一致的意见。
2.埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型
(1)混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；
同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题 。
(2)混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。混合扫描模型要求决策者将这"两种摄像机"结合起来使用。
（四）政治系统模型
1.贝塔朗菲的一般系统论，同样也被应用于公共政策分析。公共政策的主体是指政治系统。政治系统具有一般系统的全部特征，同时又有其特殊性。
2.戴维·伊斯顿提出、阐释和完善了政治系统分析框架。当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型。
3.政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型。
这个模型的缺陷是与它的优长之处同时产生的，即它是一个适于宏观分析的模型，优长之处是视野开阔而宏大；不足之处是只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。

二、揭示社会本质的政策过程理论模型
一些学者试图从公共政策与一定的社会因素，如制度、集团、精英等的联系上，去构建揭示政策过程的社会本质的理论模型。
（一）机构--制度模型
这是在公共政策分析中应用最广泛而又最缺乏理论色彩的一个决策模型。人们常常将一项政策的有无、好坏与一定的政府机构--制度联系起来，自觉或不自觉地在二者之间建立某种因果联系或相关性。机构--制度模型就是建立在这种习惯性的思维模式之上的一种分析模型。
这种模型设定无论何种政策体系，政府权力机构都是公共政策的制定者和执行者；而那些规范着公共权力机构组织与个人的行为的各种制度，都必然影响着公共政策的制定方式和执行方式，影响着政策选择、政策内容和政策结果。
（二）集团模型
1.政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴维·杜鲁门系统化的；后来莱瑟姆从

集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。
2.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策
而展开的一系列活动。政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益 。
3.这里的"集团"指的是：个人基于共同的态度或利益而形成某种集合，集合在一起的人们向其他群体或组织提出要求，并为这种要求得以实现而采取一致性行动，这是就形成了利益集团。
4.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。这个假定可以分解成如下一组命题：
（1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。
（2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。
（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。
（4）"在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些团体的利益。"
5.集团模型给我们的启示：
（1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。
（2）集团模型所受到的批评有这样几点：
第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。
第二，"人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释"。
第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。
（三）精英模型
1.现代精英政治理论肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，以及德国学者米歇尔斯，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造，逐步地成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径。
2.由以下一组命题形成的一个理论框架，在用于公共政策分析时，就被称作决策精英模型 。这些命题由戴伊和齐格勒梳理，包括：
（1）社会分为有权的少数和无权的多数。
（2）统治人的少数不代表被统治者的多数。
（3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精

英地位的过程必须缓慢而又不间断。
（4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。
（5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精
英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。
（6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。
3.精英决策模型的作用和评价
（1）认为它揭示了现代民主国家的根本理念"主权属于人民"（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。
（2） 精英决策模型受到的批评，归结为一点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。

第三节 "上下来去"--基于中国经验的政策过程理论模型

一、中国经验要求构建有中国特色的政策过程模型
1.中国为什么能够获得成功？很多人都在思考这个问题，答案主要有这样几种：
（1）港、澳、台因素论；
（2）华人经济圈论；
（3）儒家文化圈论；
（4）伟大人物论；
（5）政府功能论；
（6）国际形势论；
（7）政策决定论，等等。
2.公共政策的概念体系、理论框架基本上是从西方引进的，它们不能有效地说明中国最近20多年，在实际过程中政策主体依据什么决策理论、遵循什么决策路线、参照什么决策模型去制定和执行政策。
3.宏观公共政策分析应根据当地的实际情况和现实要求，选用恰当的政策模型。
为此，有必要在构建有中国特色的公共政策过程的理论模型中 ，实现公共政策学中国化、民族化的特色，促进公共政策当代中国化、民族化须与国际化、科学化相统一。

二、"上下来去"政策过程模型的构建
1.构建公共政策过程模型须借助于两种资源：
第一是理论，特别是认识论和历史理论。
第二是公共政策的经验认识。
2.通过整理毛泽东思想关于认识论、思想方法论、工作方法论的思想资料，可以建构一个新的政策过程模型。鉴于政策过程在政策主体与政策客体的关系上，是"从群众中来，到群众中去"的过程，所以称之为"上来下去"政策过程模型。
3. "上来下去"政策过程模型：
（1）政策过程是主体认识世界、改造世界的过程。
（2）公共政策的主体是执政党和公共权力机关。

　

　三、"上来下去"政策过程的容纳和开放性
1.科学决策是"上来下去"政策模型的根本追求，所以乐于容纳从国外引进的以科学决策为根本诉求的任何决策理论、决策模型和决策手段。
2. "上来下去"政策过程模型，是由若干个亚模型组成的，这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗放，
有待于进一步地开发和充实。
3.对西方的吸收：西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的决策模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去的。

第四节 公共决策的科学化与民主化

伴随着全球范围内的现代化浪潮，许多前所未有的政策问题大量涌现，公共决策的范围不断扩大，难度日益增加，影响空前突出，这客观上要求公共决策过程实现科学化、民主化。
（一）政策过程的理性化
1.所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的程序，获得其合法性和强制力。
2.对于实际的公共决策过程来说，要做到完全的理性化是不可能的。现实生活的任何一次公共决策，充其量只能是西蒙所主张"有限理性"的结果。
3.完全理性决策模型，仍应当是公共决策永恒追求的结果；因为公共政策的科学化，是以政策过程的理性化为前提的，逼近完全理性，才能趋于产生优质的公共政策和令人满意的结果 。
（二）决策过程的专业化
1.专业技术人员开始大量加入决策者行列，一方面填补了直接决策者的职责与实际能力之间的差距，另一方面又为公共政策系统的正常有效运行服务。
2.决策专业化的趋势越来越明显，其主要作用和影响有：
（1）专业技术人员由于其接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长；
（2）提供政策建议，充当咨询参谋；
（3）作为行政官僚的专业技术人员，直接参与政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因素经常影响到政策的实施效果；
（4）政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运产生巨大的影响。
（三）政策过程的科学化
1.所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未来做出预测、判断和抉择。
2.决策过程科学化的要求：
（1）制定和执行任何一项公共

政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的生成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。
（2）公共政策的逻辑过程的环节和程序，是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。
（3）决策手段的自动化。计算机技术、通讯技术、人工智能技术、系统科学和行为科学等科学技术手段、研究方法的采
用。
（四）政策过程的民主化
1.政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中，形成民主的体制、程序和气氛。
2.决策过程的民主化主要包括：
（1）在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其要听取政策执行部门的意见。
（2）在征求意见时，力求广泛而全面。
（3）在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。
3.决策过程的民主化，一定要在尊重本国历史传统、政治文化、体制等约束条件下，确定一种适合于本民族决策的民主规则。在我国，民主集中制是公共决策所遵循的一个基本原则。