公共政策过程模型分析
5-公共政策过程的理论模型
二、基于西方经验的政策过程理论模型
揭示认识论本质的政策过程理论模型 揭示社会本质的政策过程理论模型
三、“上下来去”---基于中国 经验的政策过程理论模型
中国经验要求构建有中国特色的政策过程模 型 “上下来去”政策过程模型的构建 “上下来去”开放性政策过程的容纳和开放 性
四、公共政策问题的界定、属性与分类
公共政策过程的Байду номын сангаас论模型
一、模型及其认识论意义 模型是对原型的抽象与模拟（仿真）。 模型的认识论意义 公共政策分析中运用的一般是理论模型 公共政策学模型必备的条件 为什么在进行公共政策分析时需要借助于模 型?
四、公共政策问题的形成与认定
公共政策问题的界定、属性和公共政策 问题 •问题、社会问题、公共问题和公共政策问 题 •公共政策问题的基本内涵 •公共政童工的基本属性 •公共政策问题的分类
•问题、社会问题、公共问题和公共政策问 题 •公共政策问题的基本内涵 •公共政策问题的基本属性 •公共政策问题的分类
公共政策问题的形成与提出
案例 公共政策问题的形成因素 由谁提出公共政策问题
公共政策问题的分析方法
边界分析法 多角度分析 类别分析法 头脑风暴法 假设分析法
公共政策问题的认定
案例：城市流动人口子女教育问题、就 业问题。 政策议程的含义 进入政策议程的条件与障碍 政策议程确立过程的模型
第三章 政策分析模型和方法
二、精英模型
1、精英模型的理论来源：古典精英理论 2、基本观点:（1）社会分化成有权的少数人和无权的多数人。价值是 精英们决定的 （2）少数处于统治地位的精英们并不是多数的被统治者 的代表。 （3）从非精英向精英的流动过程一定是缓慢而持续的， 以维护社会稳定并避免爆发革命。 （4）在基本的社会制度和价值观方面，精英集团的看法 是一致的，并且致力于维护现存的社会制度。 （5）公共政策所反映的不是大众的要求，而是精英们的 主流价值观 （6）活跃的精英们很少会受到冷漠的大众的影响。
一、理性模型及其批评者 1、广博理性模型：理性的决策者能够是始终能够坚持理性 化活动，在决策时能够遵循利益最大化原则，选择最优方 案，谋求自身的最大的社会利益。——”花最少的代价， 得到最大的成果“。（p49） 要点：（1）一个既定问题 （2）清楚目标、价值和要点 （3）列出所有备选方案 （4）预测执行该方案后可能产生的后果 （5）比较优劣排序 （6）正确地选择最能达到目标的备选方案 面临的障碍：决策目标不是单一的、明确的；人的理性是有 限的；人获得知识的能力有限；决策者往往存在着价值冲 突；决策者受到时间、人力、物力等资源的限制等。
第三章 公共政策分析模型与方法 第一节 公共政策分析的模型
在公共政策科学中，模型是公共政策分析的核心，是 分析的基础。公共政策分析的过程就是不断使用模型的过 程。公共政策分析中经常使用的模型和方法主要包括： 理性模型 精英模型 团体模型 系统模型 过程模型 制度模型 公共选择模型 博弈论模型 垃圾桶模型
斯卡尔菲丝和那库尔斯该怎么办呢？他们面临着两难的选择—— 坦白或抵赖。显然最好的策略是双方都抵赖，结果是大家都只被判一 年。但是由于两人处于隔离的情况下无法串供。所以，按照亚当· 斯密 的理论，每一个人都是从利己的目的出发，他们选择坦白交代是最佳 策略。因为坦白交代可以期望得到很短的监禁———3个月，但前提 是同伙抵赖，显然要比自己抵赖要坐10年牢好。这种策略是损人利己 的策略。不仅如此，坦白还有更多的好处。如果对方坦白了而自己抵 赖了，那自己就得坐10年牢。太不划算了！因此，在这种情况下还是 应该选择坦白交代，即使两人同时坦白，至多也只判5年，总比被判 10年好吧。所以，两人合理的选择是坦白，原本对双方都有利的策略 （抵赖）和结局（被判1年刑）就不会出现。 这样两人都选择坦白的策略以及因此被判5年的结局被称为“纳 什均衡”，也叫非合作均衡。因为，每一方在选择策略时都没有“共 谋”（串供），他们只是选择对自己最有利的策略，而不考虑社会福 利或任何其他对手的利益。也就是说，这种策略组合由所有局中人 （也称当事人、参与者）的最佳策略组合构成。没有人会主动改变自 己的策略以便使自己获得更大利益。“囚徒的两难选择”有着广泛而 深刻的意义。
公共政策分析政策模型
❖
❖ 第二个大题目涉及到集体行动的严重程度，联盟内 的协调问题以及他们能够克服不协调困扰的条件， 等等。
❖ 第三个领域涉及到一段时间的子系统的发展变化以 及影响因素。其中特别令人感兴趣的是，从新生转 换到成熟的子系统过程中分界线事件的作用。
❖ （一）“政策网络”理论的简要脉络
❖ “政策网络”一词最早出现在《权力与财富 之间》(1977) 一书中。作者卡赞斯坦( P. Katzenstein) 在比较有关外国经济政策制定 过程时指出“资本主义国家并不会将强制力 强加给非国家行动者,反之会寻求其合作并建 立一个相互依赖关系。”
❖ 在西方政治学和政府研究中, 有两个主要方法：
❖ 简而言之：政策网络理论的主要目的是研究 介于个体行动和宏观结构之间的个人、组织 与制度之间的互动关系。
❖ （二）“政策网络”的涵义与特征
❖ 几个有代表性的概念的概念：
❖ 休·米勒( Hugh ler) 指出,政策网络是反复出现 的社会关系,但这种关系比照制度化的社会关系而言 是非正式化的、有限制的。
❖ 4 、支持联盟的概念作为一种工具能被用来 把来自于各级政府不同部门中的大量行动者 聚合成许多可管理的单元
❖ 5 、把信仰系统和公共政策概括为一系列的 目标，对问题及其原因的觉察和被组合成为 多层政策的偏好
❖ 6 、在努力实现联盟信仰系统的过程中，联 盟寻找控制政府部门和其他类型的组织，以 改变人们的行为和问题的环境
❖ 理论基点：
❖ （1）在政策领域的政策共同体中，利益集团 是有组织的。在支持联盟框架的典型模型指 有2-4个有共同价值和信仰的支持联盟形成了 一个特有的政策领域。因此支持联盟一般是 比较稳定的，因为各个集团走到一起，不仅 是共同利益的趋使，也是共同知识和信仰使 然。这些集团以他们的共同价值和信仰为基 础加入政策辩论，对解决方案进行竞争和妥 协。
公共政策过程的理论模型
精英理性：毛泽东模式； 精英渐进：邓小平模式； 多元渐进：美国决策模式； 多元理性：瑞士决策模式。 中国会不会从第二种向第三种转变？
6, 规范最佳模型（Normative Optimum Model)
Dror：最佳决策是一个认同理性增加理 性的过程，可以通过多种途径和方法使 此过程得以实现。 将政策过程划分为3大阶段和17小阶段：
组织决策通过类似“垃圾桶”的集合体 的决策机制来完成。 决策可以分为4个相互独立的要素： 1.问题：组织都会面对各种不同的问题。 有时问题会找到适合方案，有时并没有 合适方案可资运用，或者所选择的方案 不能解决组织面临的问题，所以组织问 题会一直存在。
2.解决方案。方案是独立存在的，不一 定与问题有关。在实践中，可能先有方 案，当某个问题发生时，恰好适合以这 个方案予以解决。 3.决策参与者。参与者是流动的，参与 者所提供的问题和解决方案不一定被采 纳。正因为参与者的不断更替，组织的 问题与解决方案也可以很快改变。 4.决策时机。
8,Garbage Can Model
M. Cohen, J. March等人，1972年，A Garbage Can Model of 0rgnizational Choice 传统组织理论认为组织是一个科层结构、层级 节制、秩序井然的决策环境。但组织的情境往 往是混乱的，充满着多元利益和多个行动者。 偏好殊异的决策者的自利行为容易使组织的决 策环境处于“制度化失序状态”（organized anarchies有组织的无序)
本模型假定：现代政治实际上是各利益 集团为影响公共政策而展开的一系列竞 争活动。政府的作用一是制定竞争的规 则，二是平衡各利益集团相互冲突的利 益。 该模型的核心命题：公共政策是某一特 定时间集团间的争斗所达到的平衡，它 体现了那些一直试图获取优势并相互竞 争着的派系或团体之间出现的均势
第5讲公共政策过程的理论模型
（3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程 必须缓慢而又不间断。
（4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方 面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。
（5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价 值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。
（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永 远没有完结的过程。渐进主义模型源自渐进调适 政策以往政策 承诺
1960 1970 1980
1990
2000 年份
（四）混合扫描模型（Mixed-Scanning）
混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多 角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察 不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细 微的观察，“两种摄像机”结合起来使用。
集团理论模型（1）
利益团体A
利益团体B
均衡状态
政治影响 力与声望
压力 要求
政治影响 力与声望
压力
要求
决策或有利于A
决策或有利于B
集团理论模型（2）
外加影响
集团B的影响
备选 政策 位置
政策 变化
集团A的影响 公共政策
均衡
（三）精英模型（Elite Model）
（1）社会分为有权的少数和无权的多数。
马奇（James G. March） 的贡献
（三）渐进主义模型（incrementalism model）
林德布洛姆（Charles E. Lindblom） 提出。
渐进主义模型包含两组命题：
（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是 根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边 际性的调适。
公共政策执行的博弈模型分析
公共政策执行的博弈模型分析公共政策执行的博弈模型分析政策执行实际上是多个执行主体为实现自身利益所进行的各种策略相互博弈的过程。
尤其是政策制定主体与执行主体所构建的上下两级博弈成为主导政策执行的实践方向。
如何确保上级政策制定意图得到有效执行，同时又保证各执行主体的利益。
一套博弈模型将系统解释这一两难的格局。
公共政策博弈模型加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基指出：再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。
其实政策制定和政策执行之间存在交易或妥协，这是目前政策执行偏差的一个主要因素。
政策实施与政策制定意图之间存在差距，，因此政策执行中的灵活性是不可或缺的。
公共选择理论认为灵活性可能成为某些官员保护自身利益的借口，使之对看起来威胁自身利益的公共政策进行过滤或重新解释。
总之，无论是公共政策的执行还是政策执行中的偏差，这都是基于各方利益相互利益博弈的过程一、公共政策执行博弈的基本要素美国公共政策学者尤金巴德克将政策执过程看成是一种“游戏”或赛局，其中包括以下五个要素：（1）博弈参与者；（2）策略集合；（3）博弈的信息；（4）博弈的规则；（5）博弈的结果。
1博弈的参与者。
又称“游戏”的局中人，是指参与公共政策执行博弈的主体。
在公共政策执行博弈模型中，博弈主体包括上级政策制定者和下级政策执行者。
上级在政策制定之后，通过各种政治、法律和行政手段保证政策预期目标的实现。
而下级则要按照上级的要求，通过使用行政资源执行政策。
在执行过程中，为了保障政策执行的灵活性，下级政策执行者享有一定的自由裁量权。
2、策略集合。
又称为策略利害关系之和。
它指每个政策执行主体在进行政策执行时可以选择的策略方式。
在政策执行中，上下级的策略集合实际上不平等的。
上级执行主体对下级一般采取奖励和惩戒等策略。
而下级执行主体，由于要应对上级的正反两种决策，因此衍生出多种应对策略。
3、博弈的信息。
即政策执行过程中公共政策主体所获取的信息。
在政策执行的博弈中，上下级政策执行主体获取信息的渠道是不同的。
(完整版)公共政策执行的几种理论模型
公共政策执行的几种理论模型在业已建立起来的政策执行模型中，比较有代表性并且有影响性的政策执行模型主要有以下几种：（一）史密斯的过程模型美国政策科学家史密斯（T。
B。
Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在1973年《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行过程的模型，其政策执行过程模型如下：史密斯的政策执行过程模型由四个部分组成：（1）理想化的政策。
它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式；（2）目标群体。
它是受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响,必须作出适当的反应以符合政策要求;（3）执行机构。
它通常是政府机构中负责政策执行的单位；(4）环境因素。
它通常包括环境中影响政策执行或受政策执行影响的那些因素。
如史密斯认为，“可以把环境因素想象成一种约束通道，政策的执行必须通过这个通道。
不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。
" 史密斯的政策执行过程模型即是说明：公共政策的有效执行必须具备一系列相关的前提条件，即“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重要因素。
具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构和人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。
” [118]（二）麦克拉夫林的互动模型美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出了政策执行的互动模型.该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程,政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。
第六章 公共政策过程的理论模型
第六章公共政策过程的理论模型第一节模型及其认识论意义一、模型的含义1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。
它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。
2.模型有实物模型和理论模型之分。
3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。
二、模型的认识论意义第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。
它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。
三、公共政策模型必备的条件第一，必须明确把握社会发展方向。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性。
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上。
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度。
第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。
四、为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。
第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。
通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性。
第二节基于西方经验的政策过程理论模型一、揭示认识论本质的政策过程理论模型政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界；对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程；围绕着这样一条主线展开的，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。
公共政策分析模型
公共政策分析模型公共政策分析模型是指用于分析公共政策制定过程和效果的框架或方法。
通过采用模型进行公共政策分析，可以系统地识别问题、评估政策选择和预测政策结果，从而帮助政策制定者做出更明智的决策。
下面将介绍几种常用的公共政策分析模型。
1. 杜宾分析模型（Dobbin's Model）杜宾分析模型是美国学者埃弗里特·佐里宾（Everett M. Rogers）在20世纪70年代提出的一种公共政策分析模型。
该模型包括问题定义、政策制定、政策实施、政策评估等环节，强调政策过程的连贯性和反馈机制。
它要求政策制定者从问题源头出发，运用科学方法分析问题、制定政策、实施政策并不断进行评估和改进。
2. 政策循环模型（Policy Cycle Model）3. 利益相关者分析模型（Stakeholder Analysis）利益相关者分析模型着重考虑政策制定过程中存在的各种利益冲突和权力关系。
该模型认为政策制定者需要识别和分析各利益相关者的观点、目标和影响力，以便在政策制定过程中做出权衡和取舍。
利益相关者分析模型能帮助政策制定者理解、规范和协调各利益相关者的期望和行动，促进政策的有效实施。
4. 成本效益分析模型（Cost-Benefit Analysis）成本效益分析模型是一种经济学方法，用于评估公共政策的成本与效益。
该模型比较政策的成本与所产生的效益，并通过将这些成本与效益以货币形式进行财务评估和比较，来帮助决策者做出政策选择。
成本效益分析模型在政策制定过程中有助于评估政策的经济可行性、社会效益和资源利用效率，从而确保政策的经济效果最大化。
5. 实验设计模型（Experimental Design Model）实验设计模型主要用于评估特定政策措施的效果和成效。
该模型通常通过随机对照试验等方法，将政策实施对象随机分为实验组和对照组，对比两组之间的差异并推断政策效果。
实验设计模型在政策评估中能够提供较为客观和可靠的评估结果，有助于制定者和研究者更好地理解政策的直接和间接影响。
公共政策分析模型详解
制度模型虽然能够揭示出不同政治制度下政策制定的不 同机制，但是无法指出哪种制度下制定的政策更有功效。 （民主与专制）
鉴于制度模型的局限性，因而在采用制度模型进行公共 政策分析研究时，要注意不可将政治制度对公共政策的 制约影响关系普遍化和绝对化。
➢ 传统制度分析途径停留在政府制度结构和功能层面 上，并没有系统地探讨制度与公共政策的关系。
政策分析的基本内容是社会制度分析，而制度 分析的核心是某一具体的社会制度如何影响国家权 力机构的性质和运作方式，以及具体制度下的国家 权力机构又如何影响着公共政策的形成。
社会政治制度 国家权力机构 公共政策制定与执行
传统制度模型与现代制度模型
根据分析内容中政治制度的不同特征可以将分 析模型分为传统制度模型和现代制度模型。
➢ 传统制度模型更多地关注制度的属性，以及制度如 何使个人行为变得更好，其重点在于制度的规范性导 向，以及制度对社会的影响力。
➢ 传统制度模型认为，公共政策是一定政治制度下以 政府为代表的国家权力机构活动的产物，一切公共政 策必然都由政府制定和执行，非政府政治因素对政策 形成过程的影响包含在政府与其周围环境的关系之中。
一、制度模型
按照政治学的观点，制度模型的核心观点是：政策 分析主要是社会政治制度的分析。公共政策与政府 制度之间的关系非常紧密，它是一定社会政治制度 下的产物，一项政策只有被政府制度体系内的机构 采纳、执行和实施后才能成为公共政策。
政府制度赋予公共政策三个显著的特征：合法性— —法律规定、普遍性——全体成员、强制性。
关于制度的界定
康芒斯认为制度的概念是很难以准确界定的，在他看 来，制度是集体行动控制个人行为的一系列准则或标 准。
第九章公共政策分析模型与框架详解
◆制度的形式～正式制度包括由政府和社会组织机构颁布、执行的各种法 律、法规、规章、章程、条例与准则；非正式制度包括中共同体内自发 演化而来的各种惯例、内化规则、风俗、礼貌等一些不成文的社会规范 理，前者对人们行为的约束与惩罚是通过组织实施的，后者则无需通过 组织就能够自找实施。非正式制度是正式制度的前提，正式制度是非正 式制度的保障
❖ 新制度主义理论是由美国经济史学家道格拉斯·诺斯等 人在20世纪70年代创立。他将制度因素引入经济史研 究之中并发现了制度与制度变迁在长期经济增长与停 滞中所起的作用，建立了一套“制度—选择—经济和 社会结果”的新制度经济学的分析框架和方法。该理 论与方法在80年代被运用于政治学、社会学等诸多领 域。
基本理论
◆制度的界定～是一种通过规则约束特定行为和关系的一套行为规范，是 正式规则和非正式规则约束下的秩序，是扎根于政治组织结构或政治经 济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、 基本法规、官僚体制运作的程序等。狭义的制度指的就是正式约束及其 结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。
第九章 公共政策分析模型 与框架
公共政策的政治分析模型 制度分析模型中(新制度主义) 精英分析模型的主张及其评价 集团分析模型的主张及其评价 完全理性决策模型 有限理性决策模型 渐进决策模型 公共政策的分析框架（支持联盟、间断性均 衡、政策创新与扩散框架 ）
公共政策的政治分析模型
政治分析模型的主要观点认为，公共政 策是政治系统的产出，政策过程本质上是一 个政治过程。政治分析模型一般包括政治系 统模型、制度分析模型、精英分析模型、集 团分析模型。
公共政策过程理论模型
2）精英模型的悖论
精英模型与现代民主国家 主权在民政治理念的矛盾。 顶层设计问题； 群众路线问题。
第二节 中国经验的理论模型
2、西方模型与中国模型的融合
1）纯粹理性和有限理性模型可 以整合到政策认识的真理性模型 中。 2）精英模型的科学决策，可以 整合到群众—领导模型中。
第三节
公共决策的科学化与民主化
一、决策过程的理性化 以科学的精神，经由合法的权力机 构，合法的程序，获得合法的强制 力。 二、决策过程的专业化 三、决策过程的科学化 四、决策过程的民主化 五、决策过程的法制化
决策者的价值观影响决策； 决策者对决策目标的认识程度影响决策； 决策者的知识、对决策信息了解的程度 影响决策。
因此决策都是在有限理性的状态下进行的。
2、渐进决策模型 1）理论要点
在批评完全理性决策模型的基础上提出来的。
认为决策是利益博弈的过程，因此 现存的分配模式容易延续下去，而不 是寻求激进的新方案。 墨守陈规是官僚行为的特性。 在多数领域，政策的一致性是难以 达成的。
完全理性决策模型的要求： 明确的解决问题的目标； 穷尽的策略和方案； 对每种方案结果的准确预测； 选择成本最低的方案。
对理性模型的评价：
对决策者的理性作了过高的估计。 过分看重逻辑推理和数学模型。 忽视了决策的社会性特质。 任何决策信息都是有限的。
公共政策分析模型
➢ 系统决策模型的缺陷：将政策系统看作一 个“黑箱”，因而不能解释政策系统内部 的过程和机制
精品课件
2、精英模型
➢ 戴伊（Thomas Dye）和齐格勒（Harmon Aeigler）：
➢ 精英模型认为公共政策是掌握统治权力的政治精
体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些 一直试图获取优势的并相互竞争着的党派 或集团之间出现的均势。
精品课件
❖ 认为公共政策是集团相互斗争的产物 。 ❖ 本特利（Arthur Bentley）：在20世纪初就提出，利益集
团是政治生活中起主导作用的基本力量，集团利益导致 集团行动，对公共政策的制定产生压力。 ❖ 1951年，杜鲁门（D. Truman）在其著作《政府过程》 认为：集团间的互动是政治生活中最重要的事实，集团 希望政府制定的政策能够最终实现其所争取的利益，政 府在这个互动过程中扮演重要的角色。政府的功能就是 处理集团之间目标或利益的冲突。 ❖ 莱瑟姆（Earl Latham）分析了政府在政策制定中的作用， 形成了政策分析的集团模型。他认为，所谓公共政策， 就是在任何既定时间内，集团竞争后所达到的平衡。这 个均衡代表相互竞争的集团之间，争取利益之后的一种 平衡。
英的价值偏好。公共政策的制定和实施都以社会 精英集团的价值观念、利益、兴趣和喜好为转 移。
➢ 精英模型认为，在政策过程中，公众完全是被动 的，它们的要求及其行动对公共政策不会产生决 定性的作用。而只有占统治地位的精英才能把握 政策制定的主动权，公共政策完全由他们来决定， 然后由行政官员及其机构加以执行。
精品社课会件保障政策 环境保护政策
精品课件
➢ 政治系统：社会中那些相互关联的机构及 其活动组成的体系。政治系统的一个重要 功能是制定和实施公共政策。
公共政策--史密斯模型
• 国际环境因素影响着公共政策的价值选择。 • 国际环境因素影响着公共政策的目标选择。 • 国际环境影响着公共政策的途径选择。
20 世纪70 、80 年月，西方尤其是美国公共政策 争论领域消失了一场争论政策执行的热潮，形成了声 势浩大的“执行运动“，而政策执行争论的兴起有其深 刻的理论和实践上的缘由， 这就为早期政策科学的 争论供给了肥沃的土壤。
在理论争论上，政策科学争论的学者们力图到从 各个方向， 各种角度，各路影响因素进展探讨和架 构，包括构造相关的政策执行过程棋型， 由此政策 执行的假设干理论模式便间续诞生了。
• 过去,人们在政策争论时往往把大局部精 力集中在制定抱负化的政策上,而很少留 意目标群体、执行机构和环境因素的影 响。史密斯模型把政策执行的分析带到 一个更为宽阔的天地。
1、抱负化政策 2、执行机构 3、目标群体 4、环境因素
抱负化：可以理解为就是不考虑任何 的干扰因素，一切依据最完善的状态进展， 但是确实没方法实现的一种状态。
• 指影响政策执行或政策执行所影响 的环境方面的因素，例如社会文化
因素、经济因素、政治因素、国际 环境因素等。
经济环境因素对公共政策的影响
• 首先，经济环境因素是制定、实施 公共政策的根本动身点。
• 其次，经济环境因素是公共政策过 程运行的必要条件。
• 最终，经济环境因素会影响公共政 策的经济目标和方向。
群体、环境因素为政策执行过程中所牵涉的四个重要
因素。都是在政策执行过程中影响其成败所必需考虑 和认定的因素。这四种因素之间存在着互动关系,其系 统运动的方向打算了一项政策执行的结果。
• 抱负化政策包括政策的形式〔法律或命令〕、政策类型 〔安排性和再安排性的、公共规章性或自我规章性的〕、 政策的范围〔渊源、社会支持度〕、政策的社会形象〔公 众看法〕等，执行机构包括构造与人员、领导者方式与技 巧、执行者的力量与信念等，目标群体包括组织化或制度 化的程度、承受领导的传统、从前的政策阅历等，环境包 括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境和特点 及其综合特质。这些因素都会直接影响政策执行的效果。
简述公共政策过程模型
简述公共政策过程模型
公共过程模型是指对公共制定、实施和评估过程进行系统分析和描述的模型。
一般而言，公共过程模型包括以下几个阶段：
1. 问题识别：过程的第一阶段是确定公共所要解决的问题。
这个阶段通常涉及问题的定义、问题的产生原因和影响的分析等。
2. 制定：一旦问题被确定，制定阶段就会开始。
在这一阶段，领导决策机构会制定目标、采取手段、制定方案等。
3. 实施：实施阶段涉及将方案转化为具体行动的过程。
这可能需要制定相关法律法规、资源调配、组织实施、监督管理等。
4. 评估：评估是对实施效果进行评估和反馈的过程。
评估可以涉及目标的达成程度、措施的有效性、影响的评估等。
整个公共过程模型可以看作是一个循环，并且不同的阶段可能会相互影响和交叉。
在实际操作中，还可能会有其他特定的步骤和方法用于支持制定和实施，比如利益相关者参与、社会影响评估等。
通过公共过程模型，可以帮助领导更好地理解和管理制定的全过程，提高决策的科学性和有效性。
第5讲公共政策过程的理论模型
限度地实现其目的、价值或目标的方案。
（二）有限理性模型（Bounded Rationality）
西蒙（Hebert A. Simon ）提出了决策者 有限理性命题。
认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程 度，而只能是追求一种近似的优化途径，即 “寻求满意”的管理决策和结果。
集团理论模型（1）
利益团体A
利益团体B
均衡状态
政治影响 力与声望
压力 要求
政治影响 力与声望
压力
要求
决策或有利于A
决策或有利于B
集团理论模型（2）
外加影响
集团B的影响
备选 政策 位置
政策 变化
集团A的影响 公共政策
均衡
（三）精英模型（Elite Model）
（1）社会分为有权的少数和无权的多数。
“理性人” 。 （1）决策者面临的是一个既定的问题。 （2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可
以按其重要性不同而依次排列。 （3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡。 （4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究。 （5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可
（2）统治人的少数不代表被统治者的多数。
（3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程 必须缓慢而又不间断。
（4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方 面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。
（5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价 值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。
（五）规范最佳模型(Normative Optimum Model) 以色列学者德洛尔(Y.Dror) 提出。这个模型以四
公共政策学 第四章 公共政策模型及理论
传统理性模型所要求的条件：
◆ 1、把决策行为视为整体行为而非群体行为。 ◆ 2、决策者具有绝对理性。
◆ 3、决策目标单一、明确和绝对。
◆ 4、决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。
◆ 5、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。
最优选择的具体步骤
1、确定决策目标。 2、提出备选方案。 3、对这些方案及其结果进行比较分析。
（Herbert Alexander Simon 1916- 2001）
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有限理性模型的基本问题
◆ 有限目标：目标多重或不清晰 ◆ 期望水平：因人而异 ◆ 搜索方法：满意即可
① 试探方法：在没有现成满意方案时，提出探索方案，进行试点，然
后总结推广。 ② 随机方法：决策环境不明朗。 ③ 排除法:方案较多时，一一排除。
◆ 2．认定重要层面：抓住主要矛盾，剔除不相干因素
◆ 3．符合社会现实： 模型根据现实归纳提取的
◆ 4．提供有意义的沟通 ：剔除概念，对现实进行抽象
◆ 5．指导调查与研究：模型在现实生活中可验证
◆ 6. 提出一定的解释： 描述现实+解释现实。
第二节 政策分析模型及理论
1. 传统理性模型
2. 有限理性模型 8. 团体理论 9. 系统理论 10. 公共选择理论 11. 小组意识模型 12. 过程模型 13. 批判性理论 14. 实验性理论 15. 取舍理论
决策也就越有意义。
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五、精英理论
◆ 在政策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动 对公共政策不会产生决定作用。与之相反，占统治地位的 政治精英们把握政策制定的主动权，公共政策完全由他们 来决定，然后由行政官员及其机构加以执行。
英雄史观
公共政策执行的几种理论模型
公共政策执行的几种理论模型在业已建立起来的政策执行模型中，比较有代表性并且有影响性的政策执行模型主要有以下几种：（一）史密斯的过程模型美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在1973年《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行过程的模型，其政策执行过程模型如下：史密斯的政策执行过程模型由四个部分组成：（1）理想化的政策。
它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式；（2）目标群体。
它是受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当的反应以符合政策要求；（3）执行机构。
它通常是政府机构中负责政策执行的单位；（4）环境因素。
它通常包括环境中影响政策执行或受政策执行影响的那些因素。
如史密斯认为，“可以把环境因素想象成一种约束通道，政策的执行必须通过这个通道。
不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。
”史密斯的政策执行过程模型即是说明：公共政策的有效执行必须具备一系列相关的前提条件，即“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重要因素。
具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构和人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。
” [118] （二）麦克拉夫林的互动模型美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出了政策执行的互动模型。
该模型认为，政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。
其模型如下：麦克拉夫林的互动模型即是说明：（1）尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一致，但是基于双方在政策上的利益关系，所以，双方必须作出让步和妥协，寻求一个可以为双方都能够接受的政策执行方式；（2）鉴于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而变化；（3）政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程并非传统理论者所说的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位；（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策质执行者的利益、价值和观点。
公共政策过程模型分析
过程模型分析
政策执行：2001年底，城区85个街道（原乡镇）在2002 年6月底前全部建立了社区公共服务社； 政策评估：社区公共服务社的研究和发展起到了积极的促 进作用，但随着政策推广及其组织结构和功能的发展，社 区公共服务社已经超过了最低社会保障制度体系的框架。 对边缘困难劳动者的社区组织而言，除了最低生活保障制 度之外，社区公共服务社的持续健康发展还需要社区社工 （Social Work）促进政策、社区推进第三部门发展制度、 社区促进就业政策、社区整合社会保障制度以及政府对社 区管理方式的变革一系列制度体系的创新与融合。
——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、 各单位、全民动员，采用“大运动”的方式来执 行；
过程模型分析
——政策评估：麻雀是“害虫”的认识是错误的， 消灭麻雀带来粮食减产，建议将麻雀从“四害” 中除名，恢复麻雀的名誉。
典型范例（二） “不除麻雀”政策，也可以从政府（尤其 是主要决策者）活动的过程着手：
过程模型分析
詹姆斯•安德森对政策过程和功能的阐释更加明确，并提 出了政策议程和政策合法化在政策过程中的意义，安德 森在《公共决策》（1975、1979）中，提出了分析模式。
表3 序号 1 2 3 4 5 过程环节 政策议程 政策形成 政策通过 政策执行 政策评估 安德森的政策过程及功能 功能 使问题引起政府注意 进入解决问题的行动 使政策合法化 运用政策解决问题 确定政策效果 政府活动 认定政策问题 提出有关的政策方案 接受最终通过的方案 开动行政机器执行政策 使政策确实产生作用
过程模型分析
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过程模型分析
决策议程：2000年6-7月，在市民政局的动员和帮助下， 西岗区民政局和西岗区政府提出试点工作的实施方案。试 点的目标一是加强社区低保工作管理,准确掌握低保对象 家庭收入及再就业情况,将具有隐形收入的人筛选出去,以 杜绝保障资金的浪费,促进社会稳定;二是使有劳动能力的 低保人员参加公益性劳动,承担享受保障待遇所应尽的义 务;三是在为低保对象提供物质援助的同时提供精神援助；
过程模型分析
过程模型的基本假定 公共政策的核心影响因素是政府的活动模式，即 政策过程。 政治学者必须将公共政策研究限定在政治过程， 而避免分析政策的内容。 政策过程由一系列的政治活动组成，即问题的提 出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、 政策执行与政策评估等。
过程模型分析
过程分析方法
过程模型分析
典型范例（四）
大连市社区公共服务社政策，也可以从政府活动的过程着手： 问题提出：2000年4月底,国务院总理朱镕基在大连视察社会保障试点 工作时肯定了大连市由街道规划、居委会组织落实的下岗失业者及其 他居民贫困者的最低生活保障工作的做法,朱总理因此提出要建立一 个独立于企事业之外运作于社区之中的社会保障体系,重点解决下岗、 失业职工的生活保障问题。2000年5月，专门的课题组赴大连调研最 低生活保障制度时，发现失业职工的隐性就业和隐性收入成为阻碍地 方政策公正实施的最大障碍。为解决收入甄别问题,课题组提出了以 社区为单位,将有劳动能力的低保人员组成一个非营利公司,实行以工 代赈,并通过组织管理低保人员的方式,筛除隐形就业和隐形收入者；
过程模型分析
后来，拉斯韦尔在耶鲁大学的学生布鲁尔 发表了一篇题为《政策科学的出现》的论 文，他根据拉斯韦尔的思路，提出了政策 过程的六阶段学说，这六个阶段依次是创 议、估计、选择、执行、评估和终结。他 的六阶段说对20世纪70年代中期以后的政 策过程模型产生深刻影响。
过程模型分析
20世纪70年代以后，查尔斯•琼斯、詹姆斯•安德 森等将这一理论进一步发展和系统化，从而完善 了公共政策的过程分析模式。琼斯在《公共政策 研究导论》中概括为：
过程模型分析
它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的，实际 上政策过程各阶段是交叉的、相互作用的。 它带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、 自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过 与执行上，而忽视在特定政策领域内有无数的政 策与法规的执行与评估相互作用。 这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定， 把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简 单化了。
着眼点：政府机关的活动模式，包括决策如何做 成，应该如何做成 研究资料：主要是有关政府如何作出决策的描述、 故事、传记、回忆录、历史书籍等等。
过程模型分析
过程分析模式将公共政策看作一个有始有终的系统运行工 程。这对于从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的 功能，系统检测各环节的功能是否发挥正常、检验政策成 败时关键环节所起作用，从而使公共政策更加科学、有效 具有重大意义。 其成就主要表现在：（1）简化了复杂的政策过程，将涉 及众多因素和活动的政策过程分解为若干阶段或环节，并 对每一阶段加以剖析，是了解政策过程实质的、必不可少 的一步。（2）它带来了众多的关于政策过程各阶段研究 的成果，丰富了政策科学理论。（3）它为了解现实政策 运行提供了一个有用的概念框架。
过程模型分析
——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、 各单位、全民动员，继续用“大运动”的方式来 执行除“四害”，但是麻雀已经不在其中了； ——政策评估：政府报告粮食增收。
过程模型分析
典型范例（三）
三国时期，蜀国的“伐吴”决策，也可以从政府（尤其是 主要决策者）活动的过程着手： 问题提出：关羽马失前蹄，被东吴杀死，刘备闻讯，心如 刀割，张飞提出“伐吴”报仇的想法； 决策议程：刘备同军师诸葛亮等重臣说明自己的“伐吴” 意愿（诸葛亮的悉心劝阻并未说服刘备）； 政策的合法化：刘备召集军中大小将领，宣布“伐吴”命 令； 政策执行：出兵“伐吴”，兵败，蜀国遭到沉重打击； 政策评估：“伐吴”政策是错误的，刘备取消“伐吴”政 策并撤兵。
过程模型分析
此外，布鲁尔和狄龙、梅、韦达夫斯基也提出了类似政策 过程模式。 公共政策过程分析模式在东方学者的笔下也有了进一步的 发展，台湾学者伍启元在概括政策过程时曾提出了“政策 生命过程”的比喻。林世波、张世贤在其《公共政策》一 书中，对政策过程作出较为全面的概括。
表4 序号 1 2 3 4 5 6 林世波、张世贤的政策过程与功能 过程环节 政策问题认定 政策规划 政策合法化 政策执行 政策评估 政策终结 意义与功能 产生正确的政策基础 配置资源、解决问题的行动方向 保证公共政策有效执行 解决问题的实际操作 检验政策的自行效果、确定政策是否变更 问题解决、政策完成使命、政策变更
过程模型分析
典型范例（一）
“除麻雀”政策，就可以从政府（尤其是主要决 策者）活动的过程着手： ——问题提出：毛主席下乡调研，农民反映麻雀 吃庄稼； ——决策议程：国家开展爱国卫生运动，决定消 灭一批对人类“有害”的害虫；在毛主席的直接 提议下，麻雀位列“四害”之中；
过程模型分析
——政策的合法化：毛主席提出号召，党中央和国 务院发出通知，各地分别就执行消除“四害”政 策发出各种文件；
过程模型分析
过程分析的缺陷 政策程序是固定的，政策内涵是千变万化 的 政策程序只决定了政策的制定环节，不能 反映政策的内容 程序改革与政策改变并不完全对应，不能 完全希望能够通过政策程序改革来实现 “政策的科学化”
过程模型分析
对过程模型的批评 20世纪80年代以来， 由于过程模型的自身问题和 局限性而受到了许多政策分析学者的批评。1987 年纳卡穆拉在一篇题为《教科书式的政策过程与 执行研究》的论文中首次对其提出质疑。1988年 开始，萨巴蒂尔也在几篇相关论文中对其提出批 评。具体归纳为以下四点： 过程模型并不是一种真正的因果理论，因为它并 没有揭示出政策过程各阶段之间的因果关系，相 反，每一阶段的研究都形成自身的而几乎与其它 阶段无关的理论。
THANK YOU !
过程模型分析
——问题提出：农民发现粮食减产；科学院的专 家们经过研究，证明麻雀是益鸟。以竺可桢为首， 向主席建议恢复麻雀的名誉； ——决策议程：主席接受建议，在一次会议中提 出了新的“四害”名单（老鼠、跳蚤、蚊子、苍 蝇）； ——政策的合法化：党组织和各级政府接受主席 的提法，在新发出的文件中，将麻雀从“四害” 中除名；
——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、 各单位、全民动员，采用“大运动”的方式来执 行；
过程模型分析
——政策评估：麻雀是“害虫”的认识是错误的， 消灭麻雀带来粮食减产，建议将麻雀从“四害” 中除名，恢复麻雀的名誉。
典型范例（二） “不除麻雀”政策，也可以从政府（尤其 是主要决策者）活动的过程着手：
过程模型分析
托马斯•戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括 了八种模型，即制度、过程、集团、精英、渐进、 对策、系统、理性模型。其中过程模型的要点是 将政策看作是一种政治行为或行动，通过政治与 政策的关系，对政策的政治行为进行阶段性或程 序化研究，这是行为主义政治学的观点在公共政 策研究上的反映。政策过程被视为一系列的政治 活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点， 对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以 及决策应当如何做出。
表2 序号 1 2 3 4 5 过程环节 问题认定 方案产生 方案执行 方案评估 方案终结 琼斯的政策过程及功能 功能 定义、综合、组织 规划、立法、拨款 组织、解释、实施 说明、衡量、分析 问题解决、 政策变更 政府活动 政策问题的接受、分析、认定 产出方案和预算 服务、投资、控制、监督以及解决问题 政策执行、检查、信息反馈 产出变更政策
政策的合法化：2001年5月底，大连市政府发布40号文件， 在全市推广社区公共服务社；
过程模型分析
政策执行：2001年底，城区85个街道（原乡镇）在2002 年6月底前全部建立了社区公共服务社； 政策评估：社区公共服务社的研究和发展起到了积极的促 进作用，但随着政策推广及其组织结构和功能的发展，社 区公共服务社已经超过了最低社会保障制度体系的框架。 对边缘困难劳动者的社区组织而言，除了最低生活保障制 度之外，社区公共服务社的持续健康发展还需要社区社工 （Social Work）促进政策、社区推进第三部门发展制度、 社区促进就业政策、社区整合社会保障制度以及政府对社 区管理方式的变革一系列制度体系的创新与融合。
过程模型分析
詹姆斯•安德森对政策过程和功能的阐释更加明确，并提 出了政策议程和政策合法化在政策过程中的意义，安德 森在《公共决策》（1975、1979）中，提出了分析模式。
表3 序号 1 2 3 4 5 过程环节 政策议程 政策形成 政策通过 政策执行 政策评估 安德森的政策过程及功能 功能 使问题引起政府注意 进入解决问题的行动 使政策合法化 运用政策解决问题 确定政策效果 政府活动 认定政策问题 提出有关的政策方案 接受最终通过的方案 开动行政机器执行政策 使政策确实产生作用
过程模型分析
过程模型分析
公共政策分析的研究途径是多样化的，在 西方政策分析的发展中，形成了几种较有 影响力的学科途径，即政治学途径、经济 学途径和社会心理学途径。研究途径、方 法不同，导致对公共政策的性质、原因和 结果以及公共决策系统及其运行做出不同 的描述或解释，从而形成不同的政策分析 理论。
过程模型分析
表1 序号 1 2 3 4 5 6 7 过程环节 情报 建议 法规 行使 运用 评估 终止