公共政策过程模型分析

过程模型分析


典型范例（四）
大连市社区公共服务社政策，也可以从政府活动的过程着手： 问题提出：2000年4月底,国务院总理朱镕基在大连视察社会保障试点 工作时肯定了大连市由街道规划、居委会组织落实的下岗失业者及其 他居民贫困者的最低生活保障工作的做法,朱总理因此提出要建立一 个独立于企事业之外运作于社区之中的社会保障体系,重点解决下岗、 失业职工的生活保障问题。2000年5月，专门的课题组赴大连调研最 低生活保障制度时，发现失业职工的隐性就业和隐性收入成为阻碍地 方政策公正实施的最大障碍。为解决收入甄别问题,课题组提出了以 社区为单位,将有劳动能力的低保人员组成一个非营利公司,实行以工 代赈,并通过组织管理低保人员的方式,筛除隐形就业和隐形收入者；
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典型范例（一）
“除麻雀”政策，就可以从政府（尤其是主要决 策者）活动的过程着手： ——问题提出：毛主席下乡调研，农民反映麻雀 吃庄稼； ——决策议程：国家开展爱国卫生运动，决定消 灭一批对人类“有害”的害虫；在毛主席的直接 提议下，麻雀位列“四害”之中；
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——政策的合法化：毛主席提出号召，党中央和国 务院发出通知，各地分别就执行消除“四害”政 策发出各种文件；
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后来，拉斯韦尔在耶鲁大学的学生布鲁尔 发表了一篇题为《政策科学的出现》的论 文，他根据拉斯韦尔的思路，提出了政策 过程的六阶段学说，这六个阶段依次是创 议、估计、选择、执行、评估和终结。他 的六阶段说对20世纪70年代中期以后的政 策过程模型产生深刻影响。
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20世纪70年代以后，查尔斯•琼斯、詹姆斯•安德 森等将这一理论进一步发展和系统化，从而完善 了公共政策的过程分析模式。琼斯在《公共政策 研究导论》中概括为：
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托马斯•戴伊在《理解公共政策》这一论著中概括 了八种模型，即制度、过程、集团、精英、渐进、 对策、系统、理性模型。其中过程模型的要点是 将政策看作是一种政治行为或行动，通过政治与 政策的关系，对政策的政治行为进行阶段性或程 序化研究，这是行为主义政治学的观点在公共政 策研究上的反映。政策过程被视为一系列的政治 活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点， 对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以 及决策应当如何做出。
着眼点：政府机关的活动模式，包括决策如何做 成，应该如何做成 研究资料：主要是有关政府如何作出决策的描述、 故事、传记、回忆录、历史书籍等等。


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过程分析模式将公共政策看作一个有始有终的系统运行工 程。这对于从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的 功能，系统检测各环节的功能是否发挥正常、检验政策成 败时关键环节所起作用，从而使公共政策更加科学、有效 具有重大意义。 其成就主要表现在：（1）简化了复杂的政策过程，将涉 及众多因素和活动的政策过程分解为若干阶段或环节，并 对每一阶段加以剖析，是了解政策过程实质的、必不可少 的一步。（2）它带来了众多的关于政策过程各阶段研究 的成果，丰富了政策科学理论。（3）它为了解现实政策 运行提供了一个有用的概念框架。

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从动态运行角度看，公共政策是一个从无到有再 到终结的动态运行过程。过程模型就是从政策过 程的各个环节出发，将公共政策看一个多环节相 互连接的动态运行系统，其分析内容是针对系统 整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。
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这一模型的创始人是拉斯韦尔，经过琼斯、安德森、布鲁 尔和狄龙等人的研究，在20世纪70、80年代成熟起来。 二战结束后，西方行为主义政治学家们将研究的出发点和 中心内容放到了包括选民、利益集团、政党组织、立法者、 法官、行政官僚、国家元首以及其他政治角色的行为过程 上来，力图寻找各种政治行为的确定模式，探索社会政治 的发展规律和解决现实政治问题的途径。作为行为主义政 治学家的代表者之一，哈罗德•拉斯韦尔在建立政策科学 的同时，也将行为主义政治学的研究方法引入到公共政策 研究之中，较早的提出了政策过程分析理论。他在《决策 过程》（1956）这一论著中，将决策划分为七个阶段， 并概括了每一个阶段的分析内容。
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——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、 各单位、全民动员，继续用“大运动”的方式来 执行除“四害”，但是麻雀已经不在其中了； ——政策评估：政府报告粮食增收。

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典型范例（三）
三国时期，蜀国的“伐吴”决策，也可以从政府（尤其是 主要决策者）活动的过程着手： 问题提出：关羽马失前蹄，被东吴杀死，刘备闻讯，心如 刀割，张飞提出“伐吴”报仇的想法； 决策议程：刘备同军师诸葛亮等重臣说明自己的“伐吴” 意愿（诸葛亮的悉心劝阻并未说服刘备）； 政策的合法化：刘备召集军中大小将领，宣布“伐吴”命 令； 政策执行：出兵“伐吴”，兵败，蜀国遭到沉重打击； 政策评估：“伐吴”政策是错误的，刘备取消“伐吴”政 策并撤兵。

——政策执行：全党、全军、各级政府、各系统、 各单位、全民动员，采用“大运动”的方式来执 行；
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——政策评估：麻雀是“害虫”的认识是错误的， 消灭麻雀带来粮食减产，建议将麻雀从“四害” 中除名，恢复麻雀的名誉。

典型范例（二） “不除麻雀”政策，也可以从政府（尤其 是主要决策者）活动的过程着手：
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——问题提出：农民发现粮食减产；科学院的专 家们经过研究，证明麻雀是益鸟。以竺可桢为首， 向主席建议恢复麻雀的名誉； ——决策议程：主席接受建议，在一次会议中提 出了新的“四害”名单（老鼠、跳蚤、蚊子、苍 蝇）； ——政策的合法化：党组织和各级政府接受主席 的提法，在新发出的文件中，将麻雀从“四害” 中除名；
表2 序号 1 2 3 4 5 过程环节 问题认定 方案产生 方案执行 方案评估 方案终结 琼斯的政策过程及功能 功能 定义、综合、组织 规划、立法、拨款 组织、解释、实施 说明、衡量、分析 问题解决、 政策变更 政府活动 政策问题的接受、分析、认定 产出方案和预算 服务、投资、控制、监督以及解决问题 政策执行、检查、信息反馈 产出变更政策
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表1 序号 1 2 3 4 5 6 7 过程环节 情报 建议 法规 行使 运用 评估 终止
拉斯韦尔的政策过程及分析内容 分析内容 政策问题决策信息的搜集和分类 政策建议和备选方案的形成和提出 政策方案的通过、发布、规定 由谁裁决是否违反法规 政策方案的运用和实施 政策运行过程、效果和成败 政策变更、终止的原因和方式
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它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的，实际 上政策过程各阶段是交叉的、相互作用的。 它带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、 自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过 与执行上，而忽视在特定政策领域内有无数的政 策与法规的执行与评估相互作用。 这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定， 把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简 单化了。
政策的合法化：2001年5月底，大连市政府发布40号文件， 在全市推广社区公共服务社；

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政策执行：2001年底，城区85个街道（原乡镇）在2002 年6月底前全部建立了社区公共服务社； 政策评估：社区公共服务社的研究和发展起到了积极的促 进作用，但随着政策推广及其组织结构和功能的发展，社 区公共服务社已经超过了最低社会保障制度体系的框架。 对边缘困难劳动者的社区组织而言，除了最低生活保障制 度之外，社区公共服务社的持续健康发展还需要社区社工 （Social Work）促进政策、社区推进第三部门发展制度、 社区促进就业政策、社区整合社会保障制度以及政府对社 区管理方式的变革一系列制度体系的创新与融合。
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然而，它的局限性也是显而易见的（1）它把复杂 的政策过程还原为若干阶段来分别加以研究，并 往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即：它 们被看成是一种时间上前后相继的过程。（2）它 没有深入探究政策过程中的因果关系，对政策过 程的解释不充分，也难以进行预言。（3）它对政 策实践的理解是片面的，其应用也是有限的。因 此这种途径被有的学者称之为“教科书途径”。
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过程分析的缺陷 政策程序是固定的，政策内涵是千变万化 的 政策程序只决定了政策的制定环节，不能 反映政策的内容 程序改革与政策改变并不完全对应，不能 完全希望能够通过政策程序改革来实现 “政策的科学化”
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对过程模型的批评 20世纪80年代以来， 由于过程模型的自身问题和 局限性而受到了许多政策分析学者的批评。1987 年纳卡穆拉在一篇题为《教科书式的政策过程与 执行研究》的论文中首次对其提出质疑。1988年 开始，萨巴蒂尔也在几篇相关论文中对其提出批 评。具体归纳为以下四点： 过程模型并不是一种真正的因果理论，因为它并 没有揭示出政策过程各阶段之间的因果关系，相 反，每一阶段的研究都形成自身的而几乎与其它 阶段无关的理论。
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此外，布鲁尔和狄龙、梅、韦达夫斯基也提出了类似政策 过程模式。 公共政策过程分析模式在东方学者的笔下也有了进一步的 发展，台湾学者伍启元在概括政策过程时曾提出了“政策 生命过程”的比喻。林世波、张世贤在其《公共政策》一 书中，对政策过程作出较为全面的概括。
表4 序号 1 2 3 4 5 6 林世波、张世贤的政策过程与功能 过程环节 政策问题认定 政策规划 政策合法化 政策执行 政策评估 政策终结 意义与功能 产生正确的政策基础 配置资源、解决问题的行动方向 保证公共政策有效执行 解决问题的实际操作 检验政策的自行效果、确定政策是否变更 问题解决、政策完成使命、政策变更
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詹姆斯•安德森对政策过程和功能的阐释更加明确，并提 出了政策议程和政策合法化在政策过程中的意义，安德 森在《公共决策》（1975、1979）中，提出了分析模式。
表3 序号 1 2 3 4 5 过程环节 政策议程 政策形成 政策通过 政策执行 政策评估 安德森的政策过程及功能 功能 使问题引起政府注意 进入解决问题的行动 使政策合法化 运用政策解决问题 确定政策效果 政府活动 认定政策问题 提出有关的政策方案 接受最终通过的方案 开动行政机器执行政策 使政策确实产生作用
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过程模型的基本假定 公共政策的核心影响因素是政府的活动模式，即 政策过程。 政治学者必须将公共政策研究限定在政治过程， 而避免分析政策的内容。 政策过程由一系列的政治活动组成，即问题的提 出、议题的设定、政策的形成、政策的合法化、 政策执行与政策评估等。
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过程分析方法
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决策议程：2000年6-7月，在市民政局的动员和帮助下， 西岗区民政局和西岗区政府提出试点工作的实施方案。试 点的目标一是加强社区低保工作管理,准确掌握低保对象 家庭收入及再就业情况,将具有隐形收入的人筛选出去,以 杜绝保障资金的浪费,促进社会稳定;二是使有劳动能力的 低保人员参加公益性劳动,承担享受保障待遇所应尽的义 务;三是在为低保对象提供物质援助的同时提供精神援助；
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公共政策分析的研究途径是多样化的，在 西方政策分析的发展中，形成了几种较有 影响力的学科途径，即政治学途径、经济 学途径和社会心理学途径。研究途径、方 法不同，导致对公共政策的性质、原因和 结果以及公共决策系统及其运行做出不同 的描述或解释，从而形成不同的政策分析 理论。