第三章 公共政策模型

－－在带有专制色彩的发展中国家，此理论具
有很好的分析效果。
公共政策的精英模型：
公共政策是那些具统 治地位的领袖人物的偏 好与价值观的产物。领 袖人物按自己的价值偏 好作出政策选择，政府 不过是领袖们选择的政 策的执行机构，群众对 政策是麻木不仁的，舆 论不过是左右群众、宣 传政策的工具。
精 英
政策方向
渐进主义美国学者林布隆提出决策模型，具体观点：

政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析 间题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以 往政策行为不断补充和修正的过程。
政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上 实现渐进变迁。


决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考 虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范 围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策， 也就是“积小变为大变”的过程。




3、从被统治的非精英阶层进人统治人的精英 阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的从而才 能保持社会的稳定并避免革命的发生。 4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会 制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。 5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是 政治精英的主要价值观。 6、精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息 严重不对称。




在政府和个人之间，团体成为不可或缺的纽带。

政治实际是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争， 政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间冲 突： 规则 目标 手段 落实 公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不 同利益集团之间的一种平衡产物。

团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力状况、 团体实力、领导者能力、团体的凝聚力以及与政府决策层 的关系等因素来决定。
(1)什么样的环境条件促成其对政治系统的压力？


(2)什么样的系统特征能使政治系统得以将要求转 化为政策并维持系统的长久生存？ (3)环境的压力怎样影响政治系统的特征？
(4)政治系统的特征怎样影响公共政策的内容？



(5)环境的压力怎样影响公共政策的内容？
(6)公共政策怎样通过反馈作用于环境并影响政治 系统的特征？

渐进主义模型
渐进调适 政策
以往政策 承诺
1960
1970
1980
1990
2000
年份
四、精英模型



精英理论是政府权力理论中的一项重要内容， 它对政策分析领域具有很大的影响。托马斯· 戴 伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基 本观点做了如下概括： 1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数 人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参 与不了公共政策的决定。 2、作为统治者的少数人并非是作为被统治 者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地 位较高的社会阶层。

当时一名在地铁系统工作的名叫贝克的临时绘 图员认为，如果能运用图解的方式，抛开教条 的真实，就不难解决这个问题。他根据早期的 地铁图重新设计了一张草图，但不幸的是被他 的上司轻率地否决了，理由再正当不过了：这 张草图完全脱离了实际。

到1933年，由于社会舆论的压力，地铁公司 在无奈之下，只好试探性地推出了贝克的设计 图。没想到一炮打响，受到公众的热烈欢迎。 贝克建立的这个地铁站线模型，被一直沿用至 今，而且被世界所有拥有地铁的国家所采用。 可以说贝克为整个社会做了一项伟大的贡献， 可当时他仅得到了极为可怜的报酬——不到1 英镑。
第三章 公共政策模型
第一节 模型概述
一、什么是模型



模型可分为具体模型和抽象模型。 具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型， 如示意沙盘、模型飞机、交通地图等。 这些模型对原形是一种形象的说明，使人一眼望去就 会联想到现实生活中的真实事物，突出表现了模生特征。 抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽 象形式反映内在联系和特征的模型。
有限理性模型的两种决策方法


1、组合排列法 就是从工作任务的不同组合排列中进行选择， 以达到满意结果的一般性决策方法。 2、方面排除法 这是一种适用于对决策方案进行同时性选择 的有效方法。
例如：对购买汽车的选择：价格、座位数、速度、 颜色等要素 情报活动阶段 设计活动阶段 抉择活动阶段
三、渐进主义

1、把决策行为视为整体行为而非群体行为。
－－有一致的价值判断

2、决策者具有绝对理性。
－－具备完备知识、信息，能穷尽备选方案并预测所有结 果


3、决策目标单一、明确和绝对。 4、决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏 好。 5、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消 耗。
最优选择的具体步骤是：



政策分析的系统理论源于分析政治系统的方法研 究，它把公共政策视为政治系统对外界环境压力 所做出的反应。 所谓环境是指政治系统的外部条件与状况； 所谓压力指环境作用于政治系统的要求与支 持； 所谓政治系统是指对社会价值分配具有权威 作用的相关机构和运行过程。 公共政策的输出是政治系统与其外部环境互 动的结果，政治系统与其外部环境之间的互动是 一个反复循环的过程。
七、博弈理论：



博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决 策的问题。 这种特定情况是指两个或两个以上的参与者，他 们彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对 他人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参 与者的选择。 在政策制定过程中也会出现类似的情况，当孤立 的最优选择不存在，只能根据他人的选择做出自 己最佳的决定时，博弈论就能派上用场了。
二、有限理性模型：决策追求满意解




有限理性模型，又称满意性公共决策他是由西蒙首 先提出的决策模型。 西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理 性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行 政人。 行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方 面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。 行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行 为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢 望发现最优解，只要找到满意解就知足。

利益团体A
均衡状态
利益团体B
政治影响 力与声望
压力 要求 有利于A 的决策 压力 要求 完全不利于B 的决策
政治影响 力与声望
六、公共政策的系统模型：
公共政策是政治系统对社会环境所提出要求的反应。
环境：社会、经济、文化等因素
政治系统： 输入： 需求支持 决策者对社会进 行价值分配的结 果与过程 反 馈 输出： 公共政策
官员与行政人员
政策执行
一般群众
五、团体模型

政策分析的团体理论源于政治学对组织间题的思考， 认为所有政治现象都可以归结为团体现象。
团体是个体的集合，是有着共同利益需要或理想追求 的一些个人正式或非正式的联合形式。 不同的团体有着不同的要求，来自不同团体的不同要 求都聚敛于政府，从而对其形成不同程度的压力。 利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对 其他团体提出要求的社会团体。


1．排列并简化现实 ：政策模型的有效性首先 依赖于它对现实生活进行序化和简化的能力 2．认定重要层面：政策模型的有效性还与其 概括政治生活中重要内容的能力有关 3．符合社会现实： 政策模型应该与客观现实 具有一定的联系


4．提供有意义的沟通 ：在沟通过程中应该具 有实质性含义并形成较为一致的看法 5．提出一定的解释： 政策模型应该对公共政 策提出一种解释，而不是只对公共政策及其过 程进行简单的描述；它应该对公共政策的原因 和结果提出一定的假设。

1、确定决策目标。
2、提出备选方案。 3、对这些方案及其结果进行比较分析。 4、通过排序选择出最优方案。



传统理性模型存在的缺陷－“理想追求”





1、决策目标不是单一、明确和绝对的，而是多元、 模糊和相对的（例如企业/企业家目标不同）。 2、人是感情动物，存在理性缺陷，其行为往往受 到个人偏好（成本陷入倾向/损失厌恶倾向）。 3、人处理信息的能力是有限的（如人对信息的感 知能力有限 、人的记忆能力有限）。 4、决策所面临的情况往往是价值冲突而非价值 一致。 5、决策总要受制于时间、人力、物力、 财力等资源条件的限制。

该地图并不是真实的伦敦地铁，而是想像的伦 敦地铁，并不是真实的具体，而是具体的抽象。 如果把它与实际的地理位置划等号，你将大错 特错。许多来过伦敦的旅游者都曾有过这方面 的经验教训，图上标的站都是等距离的，用5 分钟走了一站，但可能要用半个小时或1个小 时走到另一站。
三、政策模型有效性的条件

团体理论认为，政治体系本身实质上是所 有社会团体的互动体系，这种体系的平衡依赖 于几种重要力量的支撑：
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第一，社会上存在一个非常庞大的、极为普遍 的、潜在的社会团体，它拥护和支持国家的宪法体 系和维护社会稳定的运行机制。 第二，团体间成员资格的相互重叠会使任何孤立 的团体难以偏离社会的基础价值观，从而对平衡的 维系发挥了至关重要的作用。 第三，团体之间的竞争能够使任何单个团体的势 力得到有效的控制，并使所有团体能够在相对基础 上做到势均力敌，形成相互制约，以维护社会的稳 定和体系的平衡。 缺陷：过分扩大团体的作用，低估政策制定者作用
公共政策的团体模型：
公共政策是利益集团之间相互斗争、协商、妥协、定 约的产物。 利益集团 利益集团 利益集团
政策问题
利益集团 利益集团
公共政策
利益集团
政府执行
团体模型
利益团体A
均衡状态
利益团体B
政治影响 压力 力与声望
要求 有利于A 的决策
压力 要求 有利于B 的决策
政治影响 力与声望
团体模型
政治系统可以通过下列途径保护自身利 益，维持系统生存：





（1）政策输出满足环境需求，符合公众利 益； （2）加强系统自身建设，完善内部机制； （3）以武力为威慑或直接使用武力。 优点： 对公共政策形成过程的宏观把握 缺点： 对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分 析

系统理论对政策分析的启发性作用表现 在下列问题的提出：
二、模型评述

世界是复杂的，理解这种复杂性，有必要对其进 行简化，因此我们构建了模型。

模型来源于人类的经验，是人们对客观现象的一 种认识方式，是人们理论知识、价值观念和个人信仰 的综合体现。
案例

伦敦新老地铁图的对比能够为我们提供一个 很好的例证。1900年，伦敦有了世界上第一 条地铁。随着地铁系统的不断完善，为了满足 乘客的迫切需要，1910年第一张地铁图问世。 这种早期的地铁图是地理性的，即以实际距离 和面积为准，严格按比例缩小而成。但随着地 铁线路的日益复杂，新设车站不断增多。早期 的地铁图显得越来越混乱，查找路线和车站非 常不便，难以继续发挥其应有的作用，迫切需 要进行简化。
公共政策典型的模型分类
托马斯· 戴伊 制度模型 过程模型 集团模型 精英模型 渐进模型 对策模型 理性模型 系统模型
安德森 系统模型 团体模型 精英模型 过程模型 制度模型
经济学模型 福利经济学 公共选择理论
新制度主义
第二节 几种重要的政策模型
一、传统理性模型：决策追求最优解 （Rationality)



理性:通常解释为合理、有理，它与感性相对， 指人从理智上控制行为的能力。 理性模型起源于传统经济学的理论，传统经济 学理论是以经济人的假设为前提的。 以经济人假设为前提的理性优化模型，为微观 经济学的发展提供了便利条件，同时也对当时经 济领域的微观决策起到了一定的指导作用。
传统理性模型所要求的条件：
渐进模型的特点：
1、渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政 策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张。 2、渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创 新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补 充，以弥补现行政策的缺陷。 3、渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。要注意反 馈调节，在试探和摸索中前进。 优点： 有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果； 缺点： 明显的保守主义的偏见，不符合社会变革需要
精英理论能对政策分析的启示

第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求， 而反映精英的兴趣和偏好。
－－为维护社会制度需要精英阶层怀有浓重保守 主义情节，为此公共政策是渐进性而非革命性的；

第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息 闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之 中，公众对精英价值观的影响微乎其微。 第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础 准则，精英集团有着一致的认识。