社会福利理论中的制度研究与制度主义的发展12

社会福利理论中的制度研究与制度主义的发展12

彭华民3

摘要没有制度主义旗手的社会福利领域中存在着制度主义理论吗？社会福利理论中存在对制度研究。社会福利的研究对象之一是福利制度，社会福利的目的是通过社会福利制度的建立和完善去满足人们的需要。因此，社会福利中制度主义理论的具有丰富画面：1、它主要有对社会政策制定以及推动制度建设的研究；对社会福利制度类型化的研究；社会福利与公民权利的研究以及国家通过社会政策的集体行为实现利他主义的观点。2、社会福利中制度主义理论还包括对社会政策和社会福利制度演进的研究。3、福利制度结构和制度之间的互动也是社会福利中制度主义的主要内容。4、社会福利的制度主义研究还体现在对社会福利制度转型研究之中。沿着制度主义的观点进行中国社会福利制度改革的分析，中国应该用多元福利部门提供的福利来回应不断增加的福利需要。

社会福利理论通常按照主张市场作用的右派、强调国家作用和阶级冲突的左派以及介于两者之间的中间观点、加上一些新的比较小的理论流派例如女性主义和绿色主义而分为不同的类型。不少的学者都按照这个类型给出了大同小异的分类（Alcock, Erskine & May,2003; George, & Wilding, 1994）。实际上当我们深入社会福利制度发展的历史脉络，解读社会福利理论家们的思考，就会发现，按照国家和市场的作用关系来划分社会福利理论（这里主要指意识形态理论）不能深入描述社会福利理论的本质。因为，社会福利研究的核心是：通过人为的努力去建立一种制度，这种制度可以防范和分担人们生活中的风险。社会福利发展的终极目标是建立满足人类需要的社会福利制度。现实的社会福利制度是社会福利的研究对象。社会政策制订和社会政策实施是这个制度的核心。因此，制度应该是社会福利中的最重要的核心概念之一，也应该是社会福利研究者最关心的领域之一。社会福利研究的本质是对社会制度的研究。虽然如此，社会福利研究领域中却因为没有没有制度主义的旗手而被认为没有制度主义理论。

没有制度主义学派和旗手的社会福利领域中存在着制度主义取向的理论吗？为了回答这个问题，本文将从社会福利理论的角度，讨论社会福利中的制度主义的主要观点；社会政策与社会福利制度发展；分析社会福利制度结构与互动关系；进行社会福利制度转型分析。从上述四个层面的分析中组织和建构社会福利制度主义的丰富多彩画面4，扩大社会福利的视野，发现其对中国社会政策和社会福利制度改革的意义。

1作者对社会福利理论中存在制度研究还是存在制度主义进行了长时间的思考，阅读了很多专著。这个问题曾经引起很多争议。著名社会政策学者米吉利（James Midgley）也只是站在中间道路的立场上认为社会政策理论具有制度主义的取向，而不认为社会政策有制度主义的理论。事实是社会福利中没有制度主义理论旗手。作者认为：制度主义是一种理论方法，制度研究是一个研究领域内容，它们是一体两面。当社会福利学科存在如此丰富的制度研究时，实际上它已逐渐形成了独特的制度主义理论。

2本文为国家社会科学基金重点项目《西方社会政策最新理论发展研究》阶段成果之一。

3彭华民：香港中文大学社会福利博士，南开大学社会工作与政策系教授。

4作者认为，社会政策中制度主义理论还包括艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）的福利体制理论（welfare regime），新马克思主义的福利国家理论等等。

一、社会福利中制度主义理论的基本观点

为了清楚地讨论社会福利中的制度主义观点，本文先开始讨论的议题是：什么是制度。制度分析起源于18、19世纪的德国历史学派。在历史学派与经济学边际学派的争论中，历史学派发展了制度分析方法。制度分析方法将制度作为发展的要素并且强调它的重要性，并在20世纪成为了经济学制度分析学派的理论核心。在20世纪，制度分析理论演变出来了经济学的新制度经济学（new institutional economics），社会学的制度主义理论（sociological institutionalism）和以对历史进行制度分析的历史制度主义（historical institutionalism）（Aoki，2001，pp4-9）。制度分析也被引入社会福利领域中，一些学者使用制度分析方法分析贫穷问题（Islam， 1995； Jordan，1996； Townsend，1993； Wong，2003）。经过多年的研究发展，制度主义有了比较成熟的理论。关于制度的概念，比较著名的是诺思的制度定义：制度是一个社会中的博奕规则（game of rules），它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本成分有规范（norms）、规则（rules）、惯例（conventions）、价值、习惯和它们的实践（North，1990，pp1-10）。制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的互动结构。帕森思（Parsons，1982，pp117-118）也认为规则是制度的内容，规则构成社会对于个人的社会角色的期望。帕森思（Parsons ,1951，pp39-40）还认为，制度是一组制度化了的角色（a complex of institutionalized role）或者是地位关系（status-relationships），它们整合在一个社会体系中；社会体系针对于功能和问题而设立；人们的社会角色、社会地位、社会群体和社会组织是规范和规则的集合和表现。

社会福利制度建立了人类行为的新规则。这个规则的最抽象的基本内容可以表述为：为了解决社会问题，减少社会不平，提高生活质量，将社会资源再分配给有需要的社会成员。米吉利（Midgley，2000）指出，社会政策中的制度主义最基本的一点是：社会福利通过国家机制可以最大限度得加强。社会政策中的制度主义者相信社会需要满足的目标应该通过一系列法定干预去达到。可以建成社会福利制度或者改变社会福利制度主义的社会政策和政策实施项目有下列特性：法定权威、公共拨款、科层化和广覆盖性。例如英国的国民健康服务体系。有一些观点认为社会政策就是制度的一部分，因为它是行动的规则，有的观点把社会政策和社会福利制度分开，认为社会福利制度是具有相对独立性的政策之外的体系。但这个争论并不影响社会福利中的制度主义的发展。

社会福利制度的建立，其本质是用一种社会认可的制度安排方式去满足的社会群体成员的需要（need）（Smith，1990； Bradshaw，1977； Taylor，1977；Doyal & Gough，1991）。如果从需要的最本质的、可以操作研究角度，社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态，人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害人的生命意义（Edwards，1987，pp70-72）。例如，如果不能提供足够的健康照顾给老人和其他需要的社会成员，他们的生命意义将被损害。社会福利制度提供的健康照顾的增加可以用医疗设施的增加、医疗人员和社会工作者的增加来表示；提供儿童保障是提供儿童安全成长环境、培育他们成长；提供经济保障是保障个人的生活水平不下降到一个不可以接受的程度，使他的基本生活需要得到满足（Doyal & Gough，1991，pp201-212）。