“大部制”改革的难点和条件

“大部制”改革的难点和条件
我们要冷静地看待“大部制”改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在我国现行的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都值得我们关注。

如，实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制？在执政党的机构设置方面，如何与政府的“大部制”进行对接，不重复、不重叠？还比如，在“大部制”管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制？在具体推进的过程中，“大部制”改革是一步到位，还是逐步改革，首先选择在哪些领域改革？等等，所有这些问题，都是我们需要认真思考的。

四大难点
第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为“大部制”改革后对权力的监督提供保障。

深入学习十七大报告，其中提到“大部制”改革时，确立了“建立健
全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”改革方向，这就意味着“大部制”的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的，是要在此基础上建立权力机构和运行机制的。

“大部制”可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。

二是在一个“大部制”内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。

比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。

执行权交给国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。

这样就把决策和执行分开了。

在进行上述改革时，是否要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。

也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。

只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。

当然对“大部制”的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。

实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，
第二，“大部制”能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。

“大部制”机构设置有可能把部门职能交
叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。

过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。

有人担心，“大部制”改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。

如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。

第三，“大部制”改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的“大部制”也许很难确立。

从更深层次来看，“大部制”改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。

比如文化部、广电局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的管理等。

过去这些年来，我们把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步“大部制”改革中应该思考的问题。

从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性。

第四，“大部制”改革的策略和方法也至关重要。

应该看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化的
部门利益。

如在去年的“两会”期间，有人建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。

不管这样的动议能否被采纳，但这明显的是一种“大部制”的思维。

另外，“大部制”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。

中国的“大部制”改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。

首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。

三大成功条件
认真学习党的十七大对行政管理体制改革的总体部署、要求，以及《国务院机构改革方案》精神，这次行政体制改革的成功，至少需要几个条件：
一是要制定出一个好的总体改革方案。

中国过去行政体制改革中最大问题之一，就是缺乏整体规划，有明显的头痛医头，脚痛医脚的问题。

而且改革的整体方案不具备权威性和长期性。

以至于到现在，我们政府的整体组织架构、权力结构，依然还没有相对稳定，形成一种有效的治理结构。

一
个明显的例子是，作为一个大国的政府，我们的政府组成部门究竟应该保持一个什么样的数量，主要应集中哪些领域，如何尽早使其相对能够法定化，所有这些重要问题至今仍然没有答案，甚至从决策层面没有进行深入系统的分析、论证和比较，这就使我们的历次行政管理体制改革必然带有“人为”而不是“法治”的色彩。

因此，这次行政管理体制改革成功的条件之一，就是要制定一个行政体制改革的总体规划，要明确未来中国行政管理体制的组织结构，政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量，决策部门、执行部门、监管部门的法律关系等。

必须抓紧制定行政管理体制改革总体方案。

加强对行政管理体制改革的总体战略研究，增强行政管理体制改革的整体性、系统性与连续性。

研究行政管理体制改革在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中的战略地位，研究行政管理体制改革措施与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革的措施相配套，科学确定行政体制改革总体目标、中长期目标与近期目标，明确行政管理体制改革的基本任务与工作重点，积极稳妥地推进行政管理体制改革。

如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划，就很难使改革取得突破性进展。

二是在权力的约束和制约方面取得突破。

中国政府管理目前面临的重要问题，就在于至今我们仍然没有确立起、甚
至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。

这些年来，少数党政部门、领导人，甚至一些高级领导人之所以出现严重的贪污腐败都与此有关。

这不仅严重影响了政府的公信力，也给国家和人民的利益造成严重危害。

过去历次行政管理体制改革，我们也很重视对政府权力的制约，但腐败的继续孳生、蔓延，也给即将开始的这一次改革提出了新的课题。

就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革最关键的要解决三个问题：一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标，这就意味着我们要改变传统的一些思维，要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题，从长远来看，如果我们的政府部门不能从根本上克服与民争利和公共政策制定中
的公平、公正的问题，以及规范政府行为的问题，就不能说我们已经找到了对公权力的有效制约的途径。

三是在行政体制改革中，建立权力制约机制，必须有政治体制层面改革的配合，如果没有更重要的政治层面改革的推进，行政体制改革是很难孤军深入的。

第三，要把握好改革的节奏。

应该看到，中国的“大部
制”改革不可能一蹴而就，必须遵循循序渐进的推进策略，在认真试点的基础上逐步推行。

从国务院机构方案来看，也体现了积极稳妥的策略。

比如新组建的工业与信息化部、交通部与运输部、人力资源与社会保障部、住房与城乡建设部以及环境保护部等，不仅体现了“大部制”改革是思路，而且突出了解决民生问题、强化政府的社会管理和公共服务的特点，在这些重点领域率先进行整合，既反映了政府管理目前面临的一些突出问题，也体现重要解决这些问题的决心。

这样的推行策略，无疑为今后进一步深化行政管理体制改革，奠定了重要的基础。