中国古代的政事堂制度

中国古代的政事堂制度

唐初制度，以三省长官中书令、侍中、尚书令共议国政，议政场所即为门下省的政事堂。故时人一般皆以三省长官为真宰相，而真宰相参加政事堂商讨军国大政，乃有当然资格（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。）。但唐代宰相，一如隋代，自始就不限于三省长官。隋代柳述以兵部尚书参掌机事，裴矩、裴蕴以黄门侍郎知政事，已开他官兼任宰相之风（注：《册府元龟》卷三○八《宰辅总序》云，“（隋）或以他官参掌机事，及专掌朝政者，并为辅弼。”另参见《通典》卷二一《职官典》三，《历代职官表》卷三。）。到了唐代，此风更盛，《新唐书·百官志》云：“故常以他官居宰相职，而假以他名。自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后或曰‘参议得失’，‘参知政事’之类，其名非一，皆宰相职也。”（注：见《新唐书·百官志》，同书《宰相表》上。

宰相于门下省政事堂议政，在唐高祖武德年间已成为制度，但由政事堂议政发展为唐代中央最高权力机构，成为一项重要的政治制度，却经过了一百年左右的漫长岁月。《旧唐书·职官志》载：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。（高宗）永淳二年（公元683年）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。（玄宗）开元十一年（公元723年），中书令张说改政事堂为中书门下，其政事印改为‘中书门下之印’也。”（注：《旧唐书·职官二》注。）

贞观年间，由于中书出令与门下封驳之间发生流弊，不是知非不纠，就是互相责难，影响了政府效能。唐太宗看到了这种情况，曾对黄门侍郎王珪说：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。人心所见，互有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。”（注：见《贞观政要》卷一《政体》第二。《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）鉴于隋亡的教训，唐太宗整顿了中央政府的组织机构，凡“留文武总六百四十三员”（注：见《资治通鉴》卷一九二《唐纪·贞观元年》。）。为了防止政府机构随意扩大和官员冗滥，唐太宗还用法律制度加以保证。同时，他又提高政事堂地位，改变国家总枢机构中政务活动的某些程序。贞观以前，诏敕虽多由中书出令，但承受者多，拟进者少，故宰相议政，多不在诏旨拟定以前，而是在诏旨拟定之后。诏敕之下，事先议论少，事后检查多，所以政事堂之初设于门下，其原因之一也在于此。

自武后光宅元年至玄宗开元十一年（公元684-723年），为中书省政事堂时期。这个时期，政事堂始正式成为宰相议决军国大政的最高国务会议。武后光宅元年（公元684年），裴炎执政事笔，迁政事堂于中书省。李华《中书政事堂记》云：“光宅元年，裴炎自侍中除中书令，执事宰相笔，乃迁政事堂于中书省。”（注：《全唐文》卷三一六，清光绪辛丑年广雅书局刊本第**册。）《唐会要》卷五一《中书令》条亦云；“永淳三年（即光宅元年）七月，中书令裴炎，以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。”（注：《资治通鉴》卷二○六《唐纪·高宗弘道元年（公元683年）》载：十二月，丁巳，高宗崩。甲子，中宗即位。甲戌，以裴炎为中书令。“故事，宰相于门下省议事，谓之政事堂，故长孙无忌为司空，房玄龄为仆射，魏征为太子太师，皆知门下省事。及裴炎迁中书令，始迁政事堂于中书省。

政事堂迁至中书省后，在制度上明显的变化，是宰相于政事堂议决政务时，有轮流“秉笔”

或“执笔”之制。《新唐书》卷一一七《裴炎传》云：“旧，宰相议事门下省，号政事堂，长孙无忌以司空，房玄龄以仆射，魏征以太子太师皆知门下省事，至炎，以中书令执政事笔，故徙政事堂于中书省。”同书卷一二三《韦巨源传》亦云：“神龙初，（巨源）以吏部尚书同中书门下三品。时要官缺，执政以次用其亲，巨源秉笔，当除十人，杨再思得其一，试问余授，皆诸宰相近属。”可见这个时期秉笔宰相之常务，乃有三项：（一）诸宰相议政时，主持会议；（二）会议之后，总其纪录；（三）秉笔之日，坐政事堂办公。

其次，武则天时改中书省为凤阁，门下省为鸾台。凤阁鸾台即中书门下，合政事堂实际已成为一体，成为权力很大的相府了。“垂拱三年（公元687年），或诬告（刘）祎之受归诚州都督孙万荣金，兼与许敬宗妾有私，则天特令肃州刺史王本立推鞫其事。本立宣敕示祎之，祎之曰：‘不经凤阁鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家，时年五十七。”（注：《旧唐书·刘祎之传》。另见《资治通鉴》卷二○四《唐纪·则天后垂拱三年》。）以武则天那样的专横残暴，欲以莫须有罪名惩处刘祎之，而诏敕未经凤阁鸾台政事堂讨论议决，致引起刘祎之的强烈抗议，可见政事堂的权力已经很大，地位已有显著提高。

中国历代就是中央皇权的不断集中化，到了明清尤甚。

历史表明，政事堂作为唐代一项带有根本性质的政治制度，至少包括以下几项内容：

（一）政事堂的职权。毫无疑问，开元以后，政事堂已经合中书门下两省而为一个权力机构，它的职权无疑拥有中书门下两省之职权。《唐六典·中书省》云：“中书令之职：掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人，入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖以佐天子而执大政者也。”（注：《唐六典》卷九《中书省》，《旧唐书·职官志》同。）《唐六典·门下省》又云：“侍中之职：掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。”（注：《唐六典》卷八《门下省》。《太平御览》引《唐六典》“门下省”条“所谓”作“盖以”。）可见中书门下职掌乃是“佐天子而统大政”，是“统和天人，以和万邦”。这实际上是宰相之职。如今政事堂“参而总焉，坐而论之，举而行之”，职权之重，权势之隆，可以想见。诚如李华《中书政事堂记》所述：

政事堂者，君不可以枉道于天，反道于地，复道于社稷，无道于黎元，此堂得以议之。臣不可悖道于君，逆道于仁，黩道于货，乱道于刑，克一方之命，变王者之制，此堂得以易之。兵不可以擅兴，权不可以擅与，货不可以擅蓄，王泽不可以擅夺，君恩不可以擅间，私仇不可以擅报，公爵不可以擅私，此堂得以诛之。事不可以轻入重，罪不可以生入死，法不可以剥害于人，财不可以擅加于赋，情不可以委之于幸，乱不可以启之于萌。法紊不赏，爵紊不封，闻荒不救，见馑不矜，逆谏自贤，违道变古，此堂得以杀之。故曰：庙堂之上，樽俎之前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧钺，有鸩毒，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。（注：见《全唐文》卷三一六李华《中书政事堂记》，广雅书局刊本第二○○册。《玉海》卷一六一《唐政事堂》引李华《中书政事堂记》：“逆道于仁”作“人”；“兵不可擅兴”作“擅诛”；“权不可擅与”作“擅施”；“法紊不赏，爵紊不封”作“代紊不赏，削紊不封”；等等，错漏几不可读。见清嘉庆年间刊本。）

观此可知，开元以后之政事堂，赋政四海，允厘六职，统和天人，总齐机衡，已为朝政之本。（二）政事堂的组织。政事堂分正堂与后院两部分：正堂为宰相办公室和会议厅；后院为政