城市总体规划中城市规划区和中心城区的划定 李静

城市总体规划中城市规划区和中心城区的划定李静

摘要：在快速发展的现代社会中，尤其在我国的形势下，城市化的进程进一步

加快。那么在城市化一步步发展壮大的情况下，作为城市化的重要基础之一——

城市总体规划的作用与影响也日益受到人们的重视。城市的总体规划是多方面的、综合的、复杂的，所以城市总体规划中的城市规划区和中心城区的划定也显得尤

为重要。这两方面的划分直接能够影响城市总体规划的进程和结果。如今，这两

方面的发现探索还有许许多多的问题和不足，仍然值得我们去探讨。

关键词：城市总体规划；城市规划区；中心城区；划定

导言

城市总体规划对于协调我国城乡发展，推动土地等各种资源的合理利用具有非常重要的

作用。随着我国城市化的加快建设，政府部门可以通过城市的总体规划，实现资源的优化配置，协调区域经济发展，推动城市的各类基础设施建设。由此可见，城市规划对于城市的发

展具有非常重要的促进作用。尽管我国的城市总体规划制度，大大推动了城市的发展，但是

其中暴露的问题，也是较为严重。例如城市交通拥挤，布局杂乱，环境污染，资源浪费等问题，一直困扰着城市的健康发展，所以需要进行合理的总体规划，而在总体规划中特别需要

注意城市规划区和中心城区的规划建设。

1“两区”概念解析及划定意义

1.1规划区和城市规划区

村庄、镇、城市的组成区和城乡结合处因发展和建设的需要，必须进行控制规划的区域

成为规划区。规划区是政府对其进行城乡规划控制和管理的区域。属于规划区内的一切建设

行为都必须遵循城乡规划管理，但是一切在规划区以外的区域不可实行城乡建设行为。城市

总体规划强制进行的内容有确定城市规划区建设用地的规模。城市规划区的卖质是法律的特

别授权。在目前我国的行政管理体制中，中央政府将城市规划区的任务授权给城市政府，使

其不同于农村地区，城市政府开展进行城市建设，进行城市规划管理。城乡规划相关部门实

行城市规划在进行城市管理的范围内，其中包括建设用地、因城市发展需求进行控制规划的

区域。

1.2中心城区

现行的法律法规中并没有对中心城区进行明确的概念界定，由于城市功能的变迁导致城

市结构之间的变化，并且衍生出景观特征不同的城市空间实体。城市的核心、主导、区域服

务功能空间载体以及高端都是中心城区明显的特征，是城市重要功能和文化、政治中心集中

体现的地区。城市总体规划过程中，通过对中心城区的划定与土地利用规划进行合理有效的

衔接，由此可以对城市空间进行切实的控制，使其不能无序蔓延和扩张，同时需将承载城市

主导功能发展的区域清晰的界定。所在行政区城镇体系中中心城区是处于城市的总体规划建

成区域范围的首位。

2中心城区在城市总体规划中的划定

2.1中心城区划定的内容

中心城区在城市建设中具有重要作用，是城市发展的核心力量，需要相关部门加强对中

心城区的重视，把城市的优秀文化展现在中心城区中，使其成为城市文化、经济的重要载体。中心城区还可以作为城市的经济、文化中心，有效展现城市的经济水平、文化风貌，让更多

的人通过中心城区了解到一个城市的发展情况，从而促进城市持续发展。

2.2中心城区划定的重要意义

通过中心城区的规定与国家土地政策进行有效结合，能够对相关部门进行有效制约，避

免城区规划盲目扩张，给城市经济、环境带来破坏，影响城市持续发展。通过中心城区的划定，对城市区域进行有效规划，合理运用城市土地资源，为城市规划管理工作打下坚实的基础，使其工作顺利开展，同时提高城市总体规划水平，进而提高城市经济效益。

2.3 中心城区划定的要求

规模较大、人口数量较多的城市，相关人员要增加中心城区的划定范围，确保对中心城

区进行合理划定，使其实现最大效用。相反城市规模较小、人口数量较少的城市，相关人员

对中心城区的范围划定不能太大，会影响中心城区作用的发挥，不能对城市规划功能区进行

合理搭配，不利于城市长期发展。因此，相关人员要根据城市实际情况进行合理划定，体现

城市之间的差异性，以城市发展实际需求作为出发点，对多个中心城区进行有效融合，从而

实现城市持续发展。

3 “两区”确定存在的问题

3.1 地区性发展存在差异

由于我国幅员辽阔，各地区的发展存在严重的不平衡，这就导致很多相关的法规政策的

制定和出台，都具有很大的差异性。同样，对于城市规划区和城市中心区的制定标准，全国

各地区的经济发展水平都不一样，各地的观念和认识也就不能协调一致。

3.2划定空间范围与地方政府行政管理脱节

目前，各地对于城市规划区的划定，主要分为三种类型：全域覆盖型，即城市规划区为

市（县）行政辖区范围，主要为北京、上海、南京、成都等特大城市以及满洲里市、溧水县

等少数市县；市区覆盖型，即城市规划区为市区行政管辖范围，如广州、宁波、江门等设区市；部分覆盖型，即城市规划区为市（县）域行政辖区部分范围（一般大于市区或县城关镇

范围），大多为中小城市（县）。基于各地城市布局结构、自然地理和环境条件，中心城区

主要有两种类型：一是集中单一的包络线，如北京、天津、上海、廊坊等平原地区的大城市

和中小城市（县城）；二是多个组团的包络线，如南京、武汉、宁波、西林、淅川等受自然

地形和交通廊道约束较大的城市。此外，仍有许多小城市（县）未划定中心城区，而仅划定

了规划建成区范围。改革开放以来，随着我国行政管制方式逐渐由集权走向分权，国家或高

层级政府强调对关系全局的战略性资源及重大发展问题的掌控，减少对地方性建设事务的直

接干预，由地方政府实行“属地化”管理（赵民，2012）。综合分析我国各地情况，归纳起来，地方规划管理模式可分为四种：集中管理型，北京、天津、郑州、西安等；分散管理型，如

苏州、无锡、佛山等；垂直管理型，如深圳、上海、成都等；集中与分散结合型，如南京、

广州、长沙等。“一级政府、一级事权、一级规划”。然而，许多城市的“两区”划定并未与地

方规划行政管理权责直接挂钩，“两区”的政策效应未得到有效显现。例如，未划定中心城区

或所划定的“中心城区”范围缺乏与《土地利用总体规划》的衔接，不能满足上级政府的监管

要求，造成管理“缺位”；“城市规划区”范围未与城市政府事权范围有效衔接，造成管理“越位”等。

4 合理确定城市规划区的建议

4.1 城市规划区的确定因素

首先，城市规划区的划定要考虑当地的社会经济发展水平和地理条件的影响。在经济社

会发展水平较高的地区，可以适当扩大城市规划区的范围，如果当地的经济发展水平不高，

应当缩减城市规划区的范围，以免出现“鬼城”。同时在确定规划区的时候，也需要相关的规

划部门考虑到当地的自然地理条件，考虑好山川、河流、丘陵、平原等因素对于城市规划区

的影响，做到科学合理的规划。其次，对于城市规划区的设立，还需要考虑当地的资源和原

有的行政规划条件。在做规划的时候，要注意资源的开发与保护，并且对于原有行政规划的

合理利用，不能破坏当地的环境，浪费资源。

4.2 城市规划区的确定原则

对于城市规划区的确定原则，首先应该明确的是，它是按照相关法律法规划定的地区范围，具有一定的行政管辖权。其次在城市规划区的管理范围内，不应该对于原有的行政组织

进行合并重组，要吸收利用好原有的管理体系的优势，灵活发挥好行政规划的功能。

结语

伴随国内经济不断发展，对中心城区和城市规划区的划定能够为城市发展提供有利条件，使城市总体规划更加合理，符合城市实际情况，进而提高城市经济效益。但目前在实施过程

中还存在一些问题，这就需要相关人员加强对城市规划区和中心城区划定的重视，进而促进

城市持续发展。

参考文献

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