构建我国公益诉讼制度的思考.doc

构建我国公益诉讼制度的思考-

摘要：随着社会经济与法治的不断发展以及公众权利保护意识的逐渐加强，公益逐渐成为社会的热点问题之一。鉴于我国的具体国情，有必要完善当事人适格理论，改进代表人，构建检察机关民事公诉等制度。

关键词：公益诉讼；当事人；代表人诉讼；民事公诉

相对于保护私人权益的私益诉讼而言，公益诉讼是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。近年，随着我国民主与法制的不断发展和完善，民众的法律意识日益高涨，要求建立公益诉讼制度的呼声越来越高。本文对公益诉讼的若干法律问题进行探讨，以期对建立适合我国国情的公益诉讼制度有所助益。

一、我国公益诉讼制度的缺失及其原因

改革开放以来，随着市场经济的发展，20世纪初西方发达国家的一些新型社会纠纷相继在我国出现。由于我国正处于体制转型时期，特殊的国情导致对公共利益的保护存在许多漏洞。例如，侵害国家经济利益的案件急剧增加，据国有资产管理局的统计和测算，目前平均每天都有近亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督[1].此外，环境污染、垄断经营、造假售假坑害消费者等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。

考察我国近年带有公益性质的诉讼，其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：

1.受害者无法或不愿意提起诉讼。

以国有资产流失案件为例，国有资产属于全体公民，国家机关依照全体公民的授权管理国有资产。但对于国有资产的流失，公民却无法直接提起诉讼，而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。例如，在湖南省岳阳县的一个案件中，受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼，而岳阳县国资办表示不具备法人资格，有管理权而无诉权。最后，不得不由县检察院提起民事公诉，追回国有资产[2].

2.法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。

在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟”为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发第406号通知，要求各级法院暂不受理相关案件[3].浙江台州画家严正学对设在小学隔壁色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为，椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉[4].

3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。

河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，案件经过近三年的审理，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道，郑州火车站在官司败诉后，还在继续收取入厕费用[5].

造成上述困境的原因是多方面的，既包括制度设计的缺陷以及法院审判能力的欠缺，又包括公益诉讼理念与传统民事诉讼理念的冲突，大体可归纳为以下几点：

1.程序保障理念与法院审判权的边界的冲突。

“二战”以来，随着人权观念的日益深入人心许多国家纷纷将公民诉讼权作为基本人权写入宪法。诉权保障呈现出国际化和宪法化的趋势。但遗憾的是，我国的宪法中并没有关于公民诉讼权的直接规定。与此相联系，我国一些法院动辄以

某一类型纠纷不属于法院管辖范围或法律没有明确规定为理由不予受理或驳回起诉。例如，在2001年发生的吸烟少年状告国家烟草专卖局及全国24家烟草企业侵害未成年人知情权案中，法院的终审裁定就明确指出，上诉人要求25名被告加强吸烟有害的社会宣传的主张，“涉及烟草市场、计算机网络、商品宣传等管理方面的立法问题，或应进一步规范完善的问题，对此，国家尚未制定强制性法律规范”。据此，法院认为吸烟少年的主张缺乏法律依据，从而维持一审法院不予受理的决定[6].即使是属于法院受理范围的纠纷，法院也可能以某些理由限制当事人获得司法救济的权利。例如，在银广厦案件中，法院以不具备审理条件为理由暂不受理相关诉讼。而在清华大学学生诉北京电信200卡案中，原告请求法院发出公告，以便其他同类受害者进行权利登记，法院并未支持该项请求，其理由是，按我国《民事诉讼法》第五十五条规定，法院只是“可以”发公告，而不是“必须”发公告。因此，法院不发公告是不违反法律规定的[7].然而，这种做法却导致众多受害者在不知情的情况下未能参与保护自己利益的诉讼。随着我国司法改革的逐步深入，公民诉讼权的保障日益受到重视。有学者指出，我国“应当以公民裁判请求权这一程序基本权的保障和实现作为设计和运作民事司法制度的最高理念”[8].

2.当事人适格理论的扩张与限制。

所谓当事人适格，是指在具体事件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或

被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”，具有该权能或地位的人就是“正当当事人”[9].诉之利益是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则在我国立法中有明确的体现，我国《民事诉讼法》第一百零八条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”而第四十一条规定的起诉条件，其第一项就是：“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益” .无论是在19世纪的英国，还是在1940年以前的美国，“直接利害关系”都被视为受理案件的首要标准。该原则的出发点在于，救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格[10].“直接利害关系原则”在避免公民滥用诉权，浪费司法资源方面起到很大的作用，但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战。近现代以来，西方发达国家经历了三次工业革命的浪潮，完成了从农业社会到工业社会、信息社会的转型。社会发展带来了新型的诉讼，这些现代型的诉讼“所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局”[11].与危害的广泛性和严重性极不对称的是，对受害者的救济手段和对违法者的惩罚措施十分匮乏。

“王海现象”是前几年讨论得沸沸扬扬的话题，知假买假然后以索要双倍赔偿的方式进行打假的“王海”们层出不穷，虽然其中相当一部分人是以维护社会公共