论自然垄断与行政垄断

《管理经济学》论文

1、题目：论自然垄断与行政垄断

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南开大学

论自然垄断与行政垄断

摘要：一个时期以来不少行业同行政垄断相配合，搞高价格高收费，为本行业及其职工谋利益，使其收入水平大大高于其他行业，而服务质量又不高，老百姓意见很大。虽然近年来一些垄断行业开始改革，如电信、电力、民航等行业实行政企分开、政资分开、业务分拆、开展竞争等，取得了比较明显的成效，但垄断行业的改革仍然步履缓慢。

关键词：反垄断法自然垄断行政垄断

反垄断法在市场经济国家的法律制度中占有极其重要的地位。在西方，它被称为“自由企业大宪章”、“经济宪法”、“经济法的基石”。我国当前的市场经济建设正日益深入，而体现市场经济本能要求的反垄断立法也必须要尽快提到日程上来，这已在广大学者当中形成共识。但是，作为一种特殊的垄断形式——自然垄断与行政垄断，法律应如何有效地对其加以规制呢？反垄断如何向纵深推进？

一、区分自然垄断与行政垄断，不能浊淆

狭义的垄断在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益，或滥用政府赋予的权力或利用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格，排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益，违反公共利益的行为。

中国经济体制改革研究会会长高尚全把垄断大致分为三种：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。例如一个地区设置一个供电系统、一个自来水管道供应系统，运营商自然形成对供电供水的垄断。这可能比建立几个并行的供电、供水系统更经济更有效。二是市场垄断或经济垄断，在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。例如有几个具有竞争关系的企业以合同、协议等方式，确定、维持或变更商品的价格，搞价格同盟，限制商品的市场供应量，共同阻止新的竞争者进入市场或排挤其他竞争对手。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。例如铁道部门从事铁路的建设和运营，电信部门从事电信的建设和经营。这种垄断在发展初期有其必要性和必然性，但发展到一定阶段，特别是在市场经济条件下，将带来越来越多的负面影响

根据垄断的产生与行政权力的关系,可将垄断分为“经济性垄断”和“行政性垄断”。经济性垄断是指企业等市场主体借助其经济实力单独或合谋在生产、流通、服务领域限制、排斥或控制经济活动的行为。行政性垄断是指政府及其所属部门,为使某些企业得以处于垄断地位和限制竞争,而滥用行政权力干涉、限制或排除其他企业合法竞争的行为。行政性垄断是我国当前经济生活中一个突出问题，它主要有以下几种表现形式:1．地区封锁。2．设立行政性公司。3．政府限定交易。4．行业垄断。行政性垄断危害巨大，首先，地区封锁和条块分割破坏了社会主义市场经济的统一性、完整性。“社会主义市场体系作为具有多层次结构的完整的统一市场，除要求市场体系必须是结构完整、层次合理、内外开放、机制完备之外，还要求整个国内的市场应当是协调统一的。”而地区保护主义的盛行则与此背道而驰。其次，行政性垄断侵害了市场主体的自主经营权。市场经济中运行的主体享有自主经营决策的权利，应对自己的行为负责。行政性垄断则表现出“瞎指挥”、“拉郎配”，视企业为其附庸，而把其造成的损失全推给企业。再次，行政性垄断严重损害消费者的利益，并滋生腐败现象。因此，行政性垄断是“制度化的非理性的政府行为”。

从以上可以看出，自然垄断与行政性垄断是完全不同的。自然垄断是“自然”产生的垄断，其产生是基于市场主体的自由竞争而形成的优胜劣汰，与市场经济是相容的，属于经

济垄断的一种。而行政性垄断从根本上讲是我国旧有的计划经济的残余，其产生是基于行政权力的滥用，与市场经济格格不入，是一种超经济垄断。此外，行政性垄断实施的主体是特定的行政主体，主要包括政府机关、其所属的部门或其授权的单位，它们往往使用带有强制性的行政权力干预市场正常运行。相比之下，自然垄断的主体则大多是企业组织，彼此之间经济法律地位平等，依法开展自己的生产经营，并不具有行政特权。因此，自然垄断的存在只会使市场运行更加有序、高效，有利于消费者的利益。虽然二者有诸多不同，但现实生活中许多行政性垄断部门经常打着“国家利益”、“全民利益”的幌子粉饰自己，混淆视听，企图使公众将其误认为“合理”、“合法”的垄断，掩盖其违法本质。我们必须要保持警惕，认清二者的根本区别。

二、反垄断面临的巨大挑战

历时13年，《中华人民共和国反垄断法》终于在2007年8月30日出台，使广大民众终于看到了打破垄断的希望。但是一定意义上来讲，《反垄断法》仅仅是中国反垄断的开始。因为事情远没有期望的那么简单和容易。

相关学者表示，当前的《反垄断法》与当初的设想有一定的距离，差距主要在什么地方？

行政垄断没有纳入到反垄断执法框架，这绝对是大问题。《反垄断法》对于行政性垄断即使不能治本至少可以治标，但现在看来治标还存在问题。在管制行业中，垄断行业的反垄断执法体制经过了几次讨论，最后删掉了。

垄断行为的违法成本太低。行政罚款降得已经不能再低了，例如，有些垄断行为的罚款仅为50万，50万对于垄断企业算什么？根据《刑法》，只有传统招投标有可能承担刑事责任。还有一个缺陷就是对于企业的垄断行为，企业的高管居然无须承担法律责任！当违法成本很低的时候法律效果肯定会出问题。

例外口子开得太多，包括技术卡特尔、标准卡特尔、中小企业卡特尔、能源卡特尔、萧条卡特尔、出口卡特尔以及其他卡特尔等七条例外，开了这么多例外，将来很多的垄断行为可能就打着这七条例外的名义，明目张胆地干我们认为是非法的事儿，这些例外是各种利益集团博弈所带来的妥协。

民营资本的进入都放开了口，但为什么民营企业进不了那些被层层行政审批管制的行业，问题在什么地方？就是因为垄断性企业和在位的行业主管部门之间形成了强有力的利益同盟，什么叫强势利益集团？很显然就在这个地方。2009年5月出版的中国《金融时报》刊载报道称，有关调查数据显示，垄断行业中民营资本进入比重最多的不过20%，而有“铁老大”之称的铁路行业，这一比例仅为。按照目前市场准入格局，在全社会八十多个行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许民营资本进入的只有41种。必须承认的是，相对于其他领域改革的深度和广度，以及所取得的成效而言，我国垄断行业到目前为止依然存在着重重壁垒。用业内人士的话说“民营经济在垄断行业准入上仍遇到大量看得见、进不去、一进就碰壁的‘玻璃门’”。

“玻璃门”的存在，不仅极大地制约了民营经济的投资领域，延缓了相关领域改革的进程，也使市场在资源配置中的基础性作用难以发挥。

而被寄予厚望的《反垄断法》原先制定草案时计划在2008年8月1日前制定四十余个配套规则，迄今为止，无一出台。没有配套规则，《反垄断法》如何以及靠什么实施？尴尬局面的原因是，《反垄断法》的规定太过原则化，以至于在实践中根本不具有可操作性。而在西方国家，对于反垄断不仅有着丰富的经验，还有着几十万字的法律文件，有无数案例和指南，作为反垄断执法的依据。