扩大公民有序的政治参与

——实现和发展社会主义民主的一条有效途径党的十六大在论述“坚持和完善社会主义民主制度”时，提出要“扩大公民有序的政治参与”，这为实现和发展社会主义民主提供了一条有效的途径。

我们要认真学习领会这一重要观点，不断健全扩大公民有序的政治参与的制度和措施。

一、人民当家作主的社会主义国家本质最有利于公民的政治参与我国宪法第一条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。

第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。

宪法的以上两个条款，确认了当代中国的国家本质（或性质）是人民当家作主的社会主义国家。

它标志着人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。

宪法关于国家根本制度的规定是当代中国其他制度的基础和依据。

中国共产党的成立和社会主义国家的产生，就是建立在以人民利益为最高利益，以人民幸福为最高追求的根本基点之上的。

中国共产党一再向世界宣告，党没有自己的私利，人民的利益就是党的利益。

实现人民当家作主，是中国共产党的奋斗目标之一。

１９４９年新中国的成立，标志着中国共产党领导中国人民实现了新民主主义革命的奋斗目标，广大劳动人民成了新国家和新社会的主人。

１９５６年又实现了由新民主主义过渡到社会主义的奋斗目标，建立了人民当家作主的社会主义制度。

但要真正在整个社会的政治生活和社会生活领域落实人民当家作主的政治目标，还有很长的路要走，还要经历很艰苦、很漫长的探索过程。

人民当家作主，意味着人民是国家的主人，人民是国家的最高权力主体，人民享有广泛的民主权利和自由，一切其他形式的具体化的国家权力，都是由这一最高权力主体产生和派生的。

这是社会主义民主的最本质的要求、反映和体现，它最有利于公民的政治参与。

但在现代国家和政治形式下，人民不可能都直接去行使民主权利，而是要通过各种各样直接的或间接的方式去实现民主权利。

在现代社会中，直接民主制只能在一个很有限的范围和领域内行使，更多的则是间接民主制形式。

在现代条件下，间接民主制主要表现为代议制。

在中国，则是人民代表大会制。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是现阶段我国社会主义民主制度中最重要的政治制度，也是中国公民参与政治的最重要的政治方式。

它体现了在根本政治制度层面人民当家作主的政治理念和宪法理念。

除此之外，在广泛的经济生活、文化生活、社会生活等领域，人民实现民主的方式和公民参与政治的方式还有其他许多形式，还有很大的空间和余地。

十六大报告指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。

共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。

”因此，我们要在坚持和完善人民代表大会制度这一我国根本政治制度的前提下，探索多种形式的人民实现民主和扩大公民有序地参与政治的方式。

二、依法治国的基本方略决定了公民的政治参与应该是“依法、有序”地进行社会主义制度的建立为实现人民当家作主和扩大公民有序地参与政治奠定了政治制度方面的保证。

但社会主义政治制度的建立，并不意味着我们可以或者已经一劳永逸地解决了实现社会主义民主的所有问题。

从理论上讲，人民当家作主的社会主义国家本质最有利于公民的政治参与，但在实践层面，我们还需要经历一个不断探索、不断实践、不断总结经验的过程。

我们党经历了一段艰苦曲折的实践探索，才在２０世纪８０年代改革开放之后，逐渐找到了一条正确的道路，这条道路即建立在法治基础上的公民有序地依法进行政治参与的法治道路。

我们党在１９９６年提出、党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并于１９９９年将此正式载入宪法，作为一条宪法原则确认了下来。

这是我们党和国家在用何种方式治理国家问题上取得的一个具有重大历史意义的成果和进步，也是对公民有序的政治参与方式和社会动员方式具有指导意义的重要方针和原则。

党的十六大报告提出的“扩大公民有序的政治参与”的政治建设方针，是对“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在公民政治参与问题上的具体化，也为今后的政治建设和政治体制改革提出了指导性意见。

这里面有两个关键词应该引起我们的高度重视：一个是“扩大”，一个是“有序”。

“扩大”，即在完善现有的公民政治参与方式的基础上，要不断探索出新的政治参与形式和政治参与方式，它既有“量”上的要求，也有“质”上的要求；而“有序”，即指“依法”。

依法是有序的必然方式。

要做到“有序”，就必然要“依法”。

历史经验证明，一般而言，从形式意义上讲，凡不依法的，就必然是无序的；凡依法的，就必然是有序的。

无法导致无序，依法形成有序。

依法和有序之间，形成一个难以割裂的因果关系和依赖关系。

这种依法和有序之间的因果关系和依赖关系，实际上反映了法律在实现社会秩序方面的价值关系和价值功能，即法律的秩序价值。

“依法”可分为以下几个层面：第一是依宪法。

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。

宪法在第一章“总纲”的一些条款中，分别规定了公民有序的政治参与的原则性内容；而在第二章“公民的基本权利和义务”的一些条款中，则规定了公民有序的政治参与的一些具体内容。

宪法的这些条款，为公民进行有序的政治参与提供了宪法依据，是公民依法、有序的政治参与的首要内容。

第二是依实体法。

经过改革开放２０多年来的法制建设，我国在公民参政议政方面，已经颁布了许多实体法律，如选举法、代表法、工会法、集会游行示威法、行政监察法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、公益事业捐赠法等。

这些实体法律规定了或确认了公民参政议政的实体权利（有些法律也包括了程序权利），对于公民参政议政提供了法律依据，也是公民有序的政治参与的权利根据。

第三是依程序法。

在某种意义上可以讲，公民有序的政治参与主要的就是指依程序法。

在公民政治参与的程序法方面，我们现有这样一些法律：立法法、行政诉讼法、行政复议法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则，政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，等等。

在公民有序政治参与的程序法律方面，我们还需要做许多工作，现在最缺乏、最迫切需要制订的是监督法（包括舆论监督在内的各种各样的监督法律）。

三、健全和完善有利于扩大公民有序政治参与的具体制度按照十六大的精神，在“扩大公民有序的政治参与”的制度建设方面，除了要坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持和完善民族区域自治制度外，还应重点健全和完善以下一些制度：健全和完善选举制度。

选举权是公民有序进行政治参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利。

从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动（即直选）有县及县以下的人民代表的选举、城市的居民委员会选举、农村的村民委员会选举。

它们都是我国公民通过行使选举权来参与政治的主要方式。

这三种选举制度也有许多需要改革的地方。

其中，最主要的问题是：由于缺乏竞选制度，选民对被选举人的了解程度很弱，因而直接影响了选举权的行使和选举的效果。

因此，我们应该有针对性地对选举法和居民委员会组织法、村民委员会组织法进行修改，增加有关竞选内容，增加选民对候选人了解的透明度，使选举过程真正能够反映和体现选民意志。

并且，还要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，完善对当选人的监督和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约。

除完善以上选举制度外，我们还应该在更广泛的意义上，扩大公民直接参与选举的范围和领域。

比如，企业、事业单位的民主选举、国家机关内部官员的民主选举、社会团体的真正民间意义上的选举，等等。

健全和完善听证制度。

听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民有序地直接参与政治的一种较好的活动方式。

现代的听证制度可以渗透在立法、行政、司法等诸多活动之中。

立法听证，就是各级各类立法机关对于将要制订的新法律、法规等，要邀请新法律所涉及的相关机构、相关人（包括公民）举行听证会，公民可以就新法律涉及的权利义务等问题，向立法者、新法律所涉及的相关机构、相关人提出问题，使立法能够在通过之前，就将一些可能存在的和可能出现的问题解决好，使立法更加增加它的透明度和适应性，有利于提高立法的质量和实施效果。

行政听证则是现代听证制度的主干内容。

在广泛的行政活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的行政决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意，有利于政府决策的实施。

它也是政府克服官僚主义，改善工作作风、工作方式的一个好方法。

司法听证，实际上是一种证明案件事实的活动。

司法听证的结果，可以根据听证的内容分别归属于不同的证据种类。

并不是所有的案件都要举行听证，而只能对一些特殊类型的需要通过听证来弄清事实的案件举行听证。

司法听证，可以作为供法院、法官选择的一种方式。

对我国而言，以上三种听证制度都尚未做到制度化和规范化。

要健全和完善听证制度，我们需要在法律层面做出努力，通过实践，不断总结经验，使听证制度逐步制度化、法律化。

完善公民对立法的参与制度。

近几年，我国在扩大公民对立法的参与方面，做了许多尝试，其中，最引起国内外关注的是对法律草案的全民讨论。

其次，是专家直接参与立法。

尤其是婚姻法修改所进行的全民讨论，是中国立法历史上公民参与最多、最广泛的一次立法活动。

我们应该认真总结经验，将全民讨论法律的形式逐步制度化。

当然，并非所有的法律都要交全民讨论，而是将那些与公民利益直接密切相关的法律草案提交全民讨论。

讨论法律草案的过程，是公民参与立法、参与政治的极好方式，是充分反映民意、体现民意的过程，也是向公民宣传、普及法律知识的过程。

健全和完善宪法第三十四条规定的公民言论自由权、出版自由权、集会自由权、结社自由权、游行自由权、示威自由权等公民自由政治权利法律制度。

我们应从社会主义政治文明和政治建设的高度，认识这些公民自由权利法律制度建设的重要性，加快上述法律制度的健全和完善。

健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等。

要使这些制度成为公民有序的参与政治的法律机制，发挥其应有的作用。

在有些城市如南京市开展的市长同市民的直接对话活动，也是公民直接参与政治的较好方式，取得了较好的效果。

健全和完善公民陪审制度，发展和扩大公民的公益诉讼制度。

陪审制度是公民直接参与司法活动、行使人民陪审权的重要制度；公益诉讼则体现了公民作为国家主人翁对社会公共事务的关怀和关心。

这两种制度都是在司法过程和诉讼领域中公民有序参与政治的重要制度和方式。

我们应该在制度层面逐步健全、完善这两种制度，使它们成为公民有序地参与司法、参与诉讼的有效方式。

（作者：中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师、法学博士）。