新型城镇化的核心是人的城镇化

中国未来最大的发展潜力在于城镇化，新型城镇化的突出问题是农民向市民的转化，城镇化转型的关键是制度重构和机制改革。本期会客厅邀请上海市松江区发展和改革委员会副主任王振亮、中国城市规划设计研究院副院长杨保军、中国房地产研究会人居环境委员会执行主任王涌彬、北京工业大学建筑与城市规划学院副院长张建、中国建筑设计研究院城镇规划设计院研究员王宝刚，就相关问题进行探讨。

新型城镇化的核心是人的城

镇化

主持人蓝枫当前城镇化发展存在的问题主持人：在新型城镇化的大背景下，您认为当前城镇化发展存在哪些问题？

王振亮：我国当前的城镇化发展，取得了举世瞩目的成就，同时也存在着诸多的问题。我认为，把所有问题的症结与核心归纳在一起，就是三个方面的问题。

一是破除城乡二元结构、深化体制改革

改革开放30多年来，城乡二元结构体制所引发的社会不公、城乡贫富差距继续拉大等问题，不是越来越少，而是随着社会财富的快速增长、特别是随着城镇化的快速发展而更加严重。所以，破除城乡二元结构体制，大力改革创新，逐步构建城乡经济社会发展一体化的体制机制，加快经济社会发展是实现13亿人民、而不是仅仅是5亿城市人口的共同富裕、公平享受现代化成果的正确途径。

二是城乡土地制度存在制度性缺陷

第一，土地出让的理论制度设计存在缺陷。

1987年，为了城市国有建设用地进入市场，完成了国有土地所有权和土地使用权的理论与制度创新，我称之为“土地权益两分法”。因而1988年2月通过了宪法修正案关于土地使用权可以有偿使用和转让的条款。但是，这个理论制度设计存在缺陷，即土地的权益，应当是具有土地所有权、土地经营权、土地使用权。我称之为“土地权益三分法”。

由于城市国有土地经营权的缺失，造成土地制度设计的缺陷。因而在过去的20年城镇化发展中，尽管《土地法》规定禁止炒卖土地，但事实上土地炒卖现象严重；同时，批租40年、50年、70年期限的商品房（住宅或商业办公用房等），都有3～5年的折扣。具体说，就是土地批租时限是从开发商拿到土地就开始了，等建造好，交付给业主—即土地使用权（与房屋物权不可分割）的使用者时，已经过去了3～5年甚至更多。造成当前全国所有的商品房，100%的使用期限被打了折扣。譬如，商品化住宅，批租期限为70年，购房者取得产权证时，已经过去了3-5年多，许多因动拆迁难以解决的，要10年多。这是制度设计的缺陷所造成的。

第二，土地出让办法存在缺陷。住宅用地70年批租

的地租（或40年、50年）一次性缴纳，是高房价的根源

之一；土地批租中，经营性土地只划分为6类，这根本不

可能包容几万个行业，因而造成由于土地批租性质和时

限问题而产生的严重的制度性市场不公；住宅用地分类

存在缺陷，缺少保障性住房建设的市场准入制度和供给

制度。

第三，城乡建设土地不能公平进入市场：“为了公共利益的需要”而强行征收、征用城市郊区农村集体土地变为国有，尽管农民获得了一定的补偿，但是，这批失地农民真正失去了发展权，是城市对农村最严重的剥夺。这是近20年来工业化、城镇化高速推进，城乡差距越来越大的根本的制度性原因。

第四，土地开发市场准入制度缺位：20世纪90年代，工业区开发一哄而上，村村点火、队队冒烟；2000年以后，大搞城镇化建设和房地产开发，外资、国有、民营、个人一起上、钱多钱少都可以干。失控的地价和失控的房价与土地开发市场准入制度缺位有直接的关系。

三是中央与地方分税制改革后的财税体制存在偏差，使得地方城市建设的资金来源只能依赖土地财政，是造就高房价和地方土地财政的总根源

建国后的40多年中，国家实行以计划经济为主导的全国统一的财政模式。1992年，党的十四大确定了我国经济体制改革的总体目标是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“按照统一税法、公平税赋、合理分权的原则，改革和完善税收制度”。并由此启动了全面的工商税制的结构性改革，自1994年1月1日实施。

以分税制为核心的财政体制改革，极大的调动了地方政府促进经济增长和社会事业发展的积极性。地方经济社会要发展，地方政府手中就必须有资金有财力作为支撑。根据分税制财政体系的划分，税收分为中央税、中央地方共享税和地方税三大类。

分税制改革以后，作为第三产业的房地产业，具备了发展的良机，“九五计划”期间的事实证明，搞房地产业可以大大推动地方经济发展，改善人民群众生活条件，提升城市形象，最大的好处是大大增加地方财政收入，可以用发展房地产业所获得的资金来弥补搞工业化所亏欠的地方资金窟窿，同时还可以用收取市政配套费、教育医疗等公共设施配套费的名义，获得巨额资金，建设人民群众急需的教育设、医疗卫生、体育等设施。这就是所谓的土地财政。

为从制度上彻底解决腐败问题，2004年9月1日国土资源部和监察部联合下发74号文件“六类土地出让公开招标、拍卖、挂牌”的土地新政。即所谓的“要土地找市场”。腐败消除了，地价上去了，地方政府拿到了数倍、甚至十几倍于土地协议招标之时的巨额收入，这更大的激发了地方政府高价卖土地的决心，一举两得，何乐而不为！这也是我国前一阶段土地开发失控的主要制度性根源。

与此同时，为配合宏观调控政策的实施，近几年国家税务总局连续出台了若干措施，对房地产业课以重税，使房地产业成为中央和地方政府财政收入的主要来源之一。高税赋的结果必然是产品的高价格，这是古今中外社会经济发展历史所已经表明的道理。

因此，从1997年的亚洲金融危机后，2004至2007年，是房地产业支撑起了我国工业化和城镇化的快速发展和扩张。全国600多个城市，近2000个县城的工业化发展和城镇化发展，特别是沿海发达地区的发展，主要依靠房地产来解决地方财政的收入。所以，当前发达地区或城市都来救楼市，也就不可避免。

我认为，新型城镇化发展，应该破除城乡二元结构，创新土地制度，转变思维，有序发展城镇化，而不是热热闹闹、急急忙忙的城镇化，我很期望能够理性的推进城镇化发展。

新型城镇化与传统城镇化的关系

主持人：您如何看待新型城镇化与传统城镇化的关系？

杨保军：中央把城镇化作为一个重要的战略支点来抓，我认为非常重要，但又担心会按照老的思路来抓，这就涉及到新型城镇化与传统城镇化的关系问题。既然要谈新型城镇化，就要了解传统城镇化。有一些着眼于产业发展的学者认为新型城镇化与传统城镇化区别主要是产业发展，即由传统的“三高一低”转变过来，要用一种新型的工业化推动。有一些着眼技术的专家认为要用绿色的理念，绿色的技术等等。研究规划的专家又着眼于从空间的角度，这也是一种新。但是我认为城镇化的本质是人，就是农民转化为市民，这个过程中有产业结构、空间结构和社会结构的变化。产业结构的变化：生产方面的改变必然带动居住方式要改变，居住方式改变，生活质量和细节都要变化。产业结构的变化导致了空间结构的变化，再导致社会结构的变化。现在城镇化率是51.27%，但是其中有1亿多人是“城镇化”了三分之二，或者说“城镇化”了一半，就是这1亿多流动的外来务工人员还没有得到市民的待遇，住房、教育、医疗、社会保障等却未得到妥善的解决，这是重大的问题，不能回避。

我认为，新型城镇化与传统城镇化最大的区别：如果从社会学的角度来思考，就是城镇化的主体到底是谁。推动城镇化一方面是地方政府，另一方面是企业、房地产开发商等等，这些力量推动了中国经济的迅速发展，新城建设也如火如荼，但是真正要被城镇化的农民却不在其中，什么时候城镇化的主体真正得到重视，让农民真正能够逐渐的、有序的转化为市民，并且获得相应的待遇，我认为这是一条新型城镇化健康发展的道路。

新型城镇化建设不应忽视农村主持人：在新型城镇化进程中，怎样保护农村和农民的利益？