行政诉讼法：乔占祥诉铁道部案例分析

行政法与行政诉讼法案例分析乔占祥诉铁道部案例分析乔占祥诉铁道部案例分析摘要：著名的乔占祥诉铁道部案可谓在行政法学界激起了一层波澜。

在这个案子中，乔占祥虽然败诉了，但是却引发了人们一连串的思考。

铁道部的《通知》到底是抽象行政行为还是具体行政行为？乔占祥又可否进行行政复议和行政诉讼呢？在我看来，《通知》属于抽象行政行为，乔占祥无法进行行政复议和行政诉讼。

尽管如此，《通知》的程序却并不合法，铁道部和国家计委依然有过失。

案情回顾：国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖2000〗253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖2000〗1960号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。

并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖2000〗931号）。

铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称《通知》)，《通知》规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20％，其他列车上浮30％。

除夕、正月初一、初二不上浮。

儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

河北省石家庄市居民乔占祥购买了2001年1月1日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。

第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。

据此，乔占祥认为铁道部关于2001年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议，申请撤销铁道部于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为，尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。

一、《通知》的性质我国法律规定，只有具体行政行为才可以行政复议、行政诉讼，而抽象行政行为不可以。

于是铁道部《通知》的性质就成为了本案中至关重要的决定因素：如果《通知》是具体行政行为，那么乔占祥可以以自己权益被侵害为由进行行政复议、行政诉讼；反之，乔占祥无权进行行政复议、行政诉讼。

(一)抽象行政行为和具体行政行为抽象行政行为又称制定行政法律规范的行为，是特定的国家机关在行使行政职权的过程中，制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为。

抽象行政行为具有普遍的法律效力，是对未来发生约束力的、可以反复适用的行为，它起到拘束具体行政行为的作用。

具体行政行为是行政机关在行使行政职权的过程中，针对特定人或特定事件作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。

具体行政行为具有使行政法律关系双方主体的权利义务内容具体化的作用，是现实上产生后果的一次性行为。

二者的区别在于：1.调整对象不同抽象行政行为具有普遍的约束力，对不特定的多数人产生约束作用。

而具体行政行为是针对特定人或特定事件的。

2.可否反复适用不同抽象行政行为是制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为，执行规范性文件的行为，是可以反复适用的；而具体行政行为由于仅针对特定人或特定事件，并不可以反复适用。

3.影响相对人的方式不同抽象行政行为主要在于制定发布规范性文件，不会直接对相对人的权利义务产生影响，只有当抽象行政行为通过具体行政行为表现出来时，即文件内容被执行时，才会对相对人产生影响。

而具体行政行为是针对特定人或事件的，可以直接对相对人产生作用。

4.能否行政诉讼、行政复议不同抽象行政行为不可以行政诉讼、行政复议，只有具体行政行为才可以。

(二)对《通知》性质分析对于《通知》性质的认识，无非是有两种观点，抽象行政行为和具体行政行为。

认为《通知》是抽象行政行为的理由如下：《通知》是铁道部对广大旅客做出的，由于即将乘坐火车的旅客并不确定，而且范围很广，属于针对不特定多数人的决定。

同时《通知》对每一个旅客都可以反复适用。

当各铁路局以及相关单位执行《通知》中的决定时，《通知》便间接对当事人产生了影响。

认为《通知》是具体行政行为的理由如下：《通知》针对的是在特定节假日期间乘坐火车的特定人群，人群、时间段相对固定。

同时由于时段的特殊性，《通知》不可在其他时间反复适用。

《通知》已经发布即视为执行，直接对广大旅客产生了作用，没有中间环节。

而对于此种观点更有学者认为，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，而非广大旅客，自然具有对象特定性。

我认为，第一种观点更合适，即《通知》是抽象行政行为。

根据上述所说的抽象行政行为与具体行政行为的区别，可以从以下三个方面予以论述：1.调整对象为不特定多数首先一点，《通知》是对广大旅客做出的，而非铁路运输企业。

之所以有学者会认为《通知》是对铁路运输企业做出的，是因为广大铁路局、铁路公司等会根据《通知》的内容做出涨价行为，确定票价。

但这种观点太过片面。

如果仅仅是对铁路运输企业做出的行为，那么大可不必让公众知晓，但事实恰恰相反，《通知》的内容公众都可以看到，在购买火车票的时候也可以明确知晓涨价的行为。

所以铁道部发布《通知》最主要的目的就是让潜在旅客知道火车票将会涨价，是对外部的公告，而非对内部的命令。

其次，《通知》有适用的特定时间段和人群，这并不等同于通知的对象固定。

比如行政立法属于抽象行政行为，《行政处罚法》也有自己的特定对象，即违反行政法律、法规的人群。

可是立法机关制定《行政处罚法》的行为当然属于抽象行政行为，这是毫无疑问的，因为不知道谁会成为违反行政法律法规的人。

同样的，虽然《通知》有着针对的人群，即广大旅客，但是具体谁会成为旅客是不固定的，而且人数众多，不能仅仅因为人群类型固定就认为对象特定。

2.可反复适用《通知》有着适用的时间段，即节假日期间，有学者认为这代表它不可反复适用，因为在节假日以外的时间无法适用，有着时段特殊性。

但事实上，在节日期间，每一趟符合要求的列车都可以适用涨价规定，每一个购买相应火车票的乘客也都会支付更多的价款，《通知》在节日期间是可以反复适用的。

《通知》的适用时间范围本来就是固定的，我们无需考虑在此之外的时间。

很多行政法律法规都有适用的时间限制，在规定时间段内产生作用，反复适用，而在规定时间外便失去效力。

我们绝不能以此认为这些行政法律法规都是不可反复适用的。

3.间接对相对人产生作用虽然《通知》是对广大旅客做出的公告，但它却不能直接发生效力，《通知》发布之后票价并未立刻上涨，只有当每个铁路局、铁路运输企业做出相应的涨价行为，导致票价确实上涨后，旅客才能买到涨价的火车票。

因此《通知》并未直接对相对人产生作用，而是借助铁路局、铁路运输企业，间接产生了作用。

根据以上三方面的分析，结合抽象行政行为与具体行政行为的特点和区别，我们不难看出《通知》应属于抽象行政行为，因为它的对象是即将乘车的广大旅客，为不特定多数；可以反复使用；间接对相对人产生作用。

二、行政复议与行政诉讼(一)行政复议行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

从行政诉讼的定义中我们可以看出，能够进行复议的只能是具体行政行为。

由于《通知》在性质上属于抽象行政行为，所以乔占祥无权进行行政复议。

(二)行政诉讼行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。

行政诉讼与行政复议的区别在于，行政诉讼的相对方是做出具体行政行为的机关，进行裁定的机关是人民法院，如果对裁定结果不满意，可以上诉，直到二审终审。

而行政复议进行裁定是做出行政决定的机关的上一级行政单位，行政复议实行一级复议原则，意思就是只能进行一次复议，如果对复议结果不满意，不得向复议机关的上一级行政机关申请复议，只能进行行政诉讼。

因此在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，乔占祥向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。

但是依然只有具体行政行为才可以进行行政诉讼，因此乔占祥既不应进行行政复议，也不应进行行政诉讼。

三、《通知》的合法性问题虽然乔占祥无权进行行政复议和行政诉讼，但这并不意味着《通知》就完全合法。

事实上，我认为《通知》在程序上是不合法的。

(一)未经国务院批准《铁路法》第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。

”但在本案中，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》直接下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》，并未经过国务院审批。

根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。

因此，所谓“批准”必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。

对于重大问题，更是应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出最终决定。

本案中，国家计委下发的《批复》不是经国务院全体会议或者常务会议讨论的结果，更没有经总理或者副总理、国务委员作出最终决定，不符合规定程序。

(二)未经听证会程序《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

”对此，铁道部给出的解释是，《价格法》中仅规定“应当建立听证会制度”，而非明确规定“应召开听证会”。

此外，听证会当时在我国属于新事物，存在众多操作性问题，并未广泛适用。

为了弥补，国家计委和铁道部组织召开了论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。