关于对市委、市政府七件重要决策(规范性文件)的评估报告.

关于对市委、市政府七件重要决策（规范性文件）的评估报告

市委、市政府：
根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《江苏省规范性文件制定和备案规定》，市政府法制办代表市委、市政府组织对2009年至2010年公布实施的7件重要决策（规范性文件）进行了评估，现将评估情况报告如下：
一、《常熟市居民基本（农村合作）医疗保险管理办法（试行》实施情况
1、实施主体：
市卫生局
2、文号及实施时间：
常政发[2009]77号，2010年1月1日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
《办法》实施以来，我市居民基本（农村合作）医疗保险得到了巩固和发展。一是建立了政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构具体承办、医疗机构提供医疗服务、居民群众参与的运行机制。二是居民参保实现了全覆盖，2010年和2011年，实际参保分别达到565151人和524424人，参保率分别达到98.42%和99.83%。三是初步建立起较为稳定的筹资及增长机制，2010年和2011年分别筹集基金23697.45万元和22247.76万元,当年基金使用率分别达到100.14%和99.05%。四是参保人员受益水平和对卫生服务的利用日益提高，群众看病就医困难得到有效缓解，2010年和2011年受益总人次分别达到302.99万人次和291.03万人次,获得万元以上补偿分别达到3330人和4519人。免费健康体检分别为9.97万人次 和15.6万人次；市镇两级医疗机构住院实际补偿比从2010年的43.18%提高到2011年的48.28%。五是贫困等弱势人群的健康得到特别的照顾，2011年，全市五保、低保和低保边缘参保人员患肾病终末期、再生障碍性贫血、重性精神病享受政策救助344人，实际补偿比达到98.28%。
（2）存在问题：
一是现有筹资水平与预期保障目标还有距离；二是基本医疗保障的范围和补偿政策与上级要求、参保人员期望还有差距；三是医疗服务成本不断增加，医疗费用上涨势头还难以得到完全控制，医疗保险基金运行面临较大的压力；四是农村卫生人才紧缺，限制了农村卫生机构服务能力的进一步提高；五是经办机构人员队伍建设，跟不上我市居民基本（农村合作）医疗保险工作的快速发展。
（3）对策建议：
一是进一步加大对城乡居民基本医疗保障和基层医疗卫生服务体系建设财政投入力度。二是合理配置医疗卫生资源，重点向农村倾斜，提高基层医疗机构服务能力。三是进一步提高参保居民的补偿待遇，逐步缩小与城镇职工基本医疗保险待遇等方面的差异，保证制度公平。四是加大对贫困群众在基本生活、医疗保障等方面的照顾。五是加强定点医疗机构管

理，建立医疗保障服务责任制度，做好基本医疗服务，加强医疗费用控制。六是加强医疗保障经办机构的能力建设，适当增加经办工作人员编制，稳定经办工作队伍。
（4）评估意见：
《办法》的实施，完成了《常熟市居民基本（农村合作）医疗保险工作意见》中所要求的工作目标任务，受到了社会各界和广大人民群众的好评，建议该规范性文件予以保留。
二、《常熟市新型农村社会养老保险管理办法》实施情况
1、实施主体：
市人力资源和社会保障局
2、文号及实施时间：
常政发规字[2010]35号，2010年4月19日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
试点工作启动以来，新型农村养老保险整体情况良好，完成了参保和基础养老金发放"两个全覆盖"的目标任务。一是强化资金保障。财政每年按照参保人数，以1000元/人、年的标准筹集建立农保统筹基金，由市、镇两级财政各负担50%，统筹基金不足支付基础养老金时，由财政资金安排。二是健全工作体系，实现三级信息化管理，及时掌握农村范围老年人员、劳动年龄段人员的基本情况，确保农村养老保险各项工作的顺利开展。2011年应参保（保障）人数为171288人，实际参保（保障）人数为170603人，综合参保率为99.6%。其中享受基础养老金的老年人数为145032人，基础养老金发放覆盖率达100%。2011年全市新型农村养老保险基金收入24044.65万元，基金支出39939.36万元，市、镇两级财政对新型农保缴费人员实施财政补贴508.06万元，支付基础养老金14439.73万元。
（2）评估意见：
2012年1月1日《常熟市居民社会养老保险实施办法》（常政发规字[2011]17号）正式施行后，该文件已同时废止。原农村养老保险参保缴费及享受待遇的人员转入居民养老保险，缴费标准或享受待遇标准不变，原农村养老保险关系转为居民养老保险关系，农村养老保险缴费年限转为居民养老保险缴费年限。农村养老保险账户基金和统筹基金分别并入居民养老保险账户基金和统筹基金。原享受老年居民社会养老补贴人员转入居民养老保险，享受居民养老保险待遇，待遇标准不变。
三、《常熟市建设工人工资支付保证金实施办法》实施情况
1、实施主体：
市住房和城乡建设局、人力资源和社会保障局
2、文号及实施时间：
常政发[2009]97号，2009年12月21日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
一是进一步规范了保证金账户的管理。市财政局在市农商行设立了保证金专户，市住建局规范、细化了工程款和保证金转存、核定和退回的工作

制度和流程。2011年累计办理保证金项目核定870个，交纳工程款支付保证金23175.31万元，工人工资支付保证金13194.25万元。
二是保证金在纠纷调处中发挥了重要作用。自2009年以来，共调处各类工程款和工人工资拖欠纠纷138起，其中有14起纠纷动用保证金1146万元得以解决。
三是减轻了重点工程项目建设业主和建筑施工企业的资金压力。对于各级政府财政投资的重点建设工程项目，可以按照规定免交工程款支付保证金。对苏州大市范围内建筑施工企业民工工资保证金实行了互认制度。2009年以来，先后为22家本市诚信建筑业企业办理了《工资支付保证金免交证书》，切实减轻了诚信企业的资金负担。
（2）存在问题：
一是保证金核定手续比较繁琐。建设单位在交纳工程款支付保证金、施工单位在交纳工人工资保证金前，均须到建管处办理保证金核定手续，相关建设、施工单位普遍反映手续比较繁琐。二是免交、缓交范围过宽。办法第九条规定：市、镇政府财政拨款建设的工程项目，可免交工程款支付保证金；村级集体经济建设项目，可缓交工程款支付保证金。
（3）对策建议：
办法对工程款及工人工资保证金交纳比例、金额已有明确规定。建议除免交、缓交及按照最高限额交纳保证金仍需管理部门核定外，正常情况下保证金交纳不再办理核定手续。同时，建议除市重点建设工程项目、保障性住房项目以外，其余项目应按照规定缴纳工程款保证金。
（4）评估意见：
从实施情况来看，该办法目的明确、可操作性较强，实施效果较好。建议修改部分条款以后对该规范性文件予以保留实施。
四、《常熟市人才安居工程实施意见（试行）》实施情况
1、实施主体：
市人才办、人力资源和社会保障局、住房和城乡建设局
2、文号及实施时间：
常政发规字[2010]48号，2010年5月27日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
一是人才工作政策体系逐步完善。《实施意见》出台后，制定了《市政府办公室关于印发〈常熟市人才安居工程实施细则〉的通知》、《关于做好常熟市2011年度人才安居房申购工作的通知》两个配套文件，完善了我市人才工作的政策体系。二是政策宣传到位。利用电视、报纸、电台、网络等各类媒体，对人才安居工程的相关政策进行广泛宣传，优化了我市招才引智环境。三是程序公开透明。在企业内部对申购人才进行公示的基础上，将全市符合申购的人才在新闻媒体上公示，严格按照申购程序，做到客观公正、真实可靠、公开透明。四是工程建设加快

推进。首期实施的龙腾片区31号地块人才安居工程，占地面积40230 平方米，规划设计总建筑面积约8万平方米，总套数为844户。该项目已于2010年11月2日开工，目前主体结构全部封顶，预计2012年下半年全部完工。
（2）存在问题：
由于受我市产业结构、乡镇区域位置等因素影响，总体符合文件要求的对象比较少，具体原因有：一是户籍因素。由于外地人才来常工作较大一部分人未将户籍迁入我市，或因条件限制迁不进，不符合文件规定的本市户籍要求。二是年龄因素。申购条件规定：申请人未婚的，截止2011年8月10日，男须年满30周岁、女须年满28周岁。该年龄还未婚的对象较少，符合条件的就更少，而已婚的，绝大部分已有房屋。三是收入因素。申购条件规定：申请人2010年度年收入不低于本市2010年度城镇在岗职工年平均工资（41784元/年），不高于2010年度城镇在岗职工年平均工资的2.5倍（104460元/年）。申报过程中，由于各企业、各板块收入水平存在差异，因此有部分企业员工收入不满4万元，而有部分企业员工收入超过了10万元，如一些企业引进的研究生。四是其他因素。人才安居房在某地集中建造，对一些偏远乡镇人才来说，吸引力少够。另外，房价的不稳定及对户型、地段、具体价格等的不明也影响了申购意愿。
（3）对策建议：
一是加快工程进度。在保证工程质量的前提下，加快工程进度，增强人才购房欲望，提高政策实效。二是加大宣传力度。通过多种渠道，创新宣传形式，继续加大文件政策的宣传力度，进一步提高政策知晓度。三是推出人才租房。人才安居工程政策虽然能解决人才住房问题，但由于最大限制因素--户籍的要求，准入条件较高，导致目前申报的人才人数较少，建议推出人才租房政策，解决大多数非常熟户籍人才的住房问题。
（4）评估意见：
《实施意见》完全符合相关政策规定，对提升我市的引才留才环境、完善我市的人才政策体系打下了坚实的基础，有利于我市人才强市战略的贯彻实施。建议对部分条款修订以后予以保留。
五、《常熟市企业国有资产监督管理暂行办法》实施情况
1、实施主体：
市国有资产监督管理办公室
2、文号及实施时间：
常政发规字[2010]68号，2010年8月2日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
一是出资人监管逐步增强。市国资监管机构通过向市属国有资产经营公司委派董事会、监事会成员和财务总监，决定市国有资产经营预算的安排、产权收益的分配方案，对企业经营者的薪酬及企业职工工资总额进行管理等

方式，加强了履行国有资产出资人职责。
二是企业改革深入推进。依照《公司法》等法律、法规，指导和促进企业建立现代企业制度，推进管理现代化。目前三大市属资产经营公司的董事会、监事会中都分别外派了市财政局、国资办、审计局的人员担任外部董事、监事，由公司职工代表大会选举产生了公司职工董事、监事。通过资产公司整合重组，新的管理运作体制全面建立。整合后截止2010年底三大公司注册资本增至47.48亿元，比原来增加28.89亿元，公有资产总量增至71.11亿元，比09年增加44.77亿元。
三是主体作用充分发挥。以国有公司为主体，投资参股了苏州银行、常熟建信村镇银行、紫金财险、常熟农商行等企业，以国有公司为平台，参与了全市重点的奇瑞量子、城乡一体化、创业风险投资等项目实施，积极发挥了国有资产在经济社会发展中的引导、杠杆和支撑作用。截止2011年12月底，14家国有公司（企业）为政府投融资项目累计提供担保262.79亿元，其中为7个乡镇农宅置换商品房项目担保9.98亿元，为市本级政府投资项目担保127.35亿元，有效保障了市级和各板块重点项目建设资金的需要。
（2）存在问题：
一是管理水平有待提高。市国资办、市属资产公司内部人员选配有待进一步增强，管理理念需不断创新，队伍专业知识和综合素质建设还有待进一步增强。二是资产增值难度依然较大。我市国有企业改制工作推进较早，效益较好的企业基本已完成改制，目前剩余的国有企业以管理型和微利企业居多，可运作的有效资产不多。
（3）对策建议：
一是进一步加强宣传，提高对国资管理认识。宣传《企业国有资产法》和本《暂行办法》，不断提高全社会，特别是国资经营管理人员对国有资产管理的法制意识和认知度。
二是进一步转变观念，完善法人治理结构。加强对市属资产经营公司监督力度，完善内部管理和运营体制。以"管少、管好、管强"为目标，真正形成股东会（出资人）、董事会、监事会和经营管理层"各负其责、协调运转、有效制衡"的机制，依法维护好出资人权益。
三是进一步建设队伍，提高依法履职能力。加强市国资办、市资产经营公司自身队伍建设，配优配强人员，提高业务管理水平，真正发挥职能作用。
（4）评估意见：
《暂行办法》出台后，为我市企业国有资产监督管理提供了有力的支持，为我市企业国有资产的健康发展和融资提供了制度保障，达到了预期的目的。建议该规范性文件予以保留。
六、《关于鼓励制造业企业分离发展现代服务业的若干意见》

实施情况
1、实施主体：
市发展和改革委员会
2、文号及实施时间：
常政发规字[2010]72号，2010年8月8日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成效：
《若干意见》实施后，市发改委、财政局、地税局、国税局、国土局等分离工作领导小组成员单位，分三个指导小组协同各镇、开发区和全市规模以上企业等做好宣传解释和前期协调工作，相继出台了《市政府办公室关于制造业企业分离发展现代服务业专项考核奖励的意见》（常政办发[2011]98号）、《鼓励制造业企业分离发展现代服务业的实施细则》（常发改[2011]125号）等一系列配套文件。《若干意见》的实施，对大力发展现代服务业，切实增强企业核心竞争力，促进经济转型升级，提升制造业水平，做大做强服务业，优化税收结构，壮大地方财力提供了制度上的保障和帮助。
（2）存在问题：
一是分离对象的摸索还有待加强。我市一些规模型企业在前期发展过程中已主动分离，新成立的制造业企业产业分工细致，有的企业的非核心业务不够大，不够形成单一的产业，分离的时机不够成熟。二是分离工作的方式方法还有待于进一步优化和改进，特别是针对现在企业发展的情况，应尽可能地推动企业主动分离成熟的非核心业务，全面提高制造业企业主业的核心竞争力。
（3）对策建议：
一是健全工作机构。在成立市企业非核心业务分离工作领导小组的基础上，各区、镇也应有相应的机构对接。二是细化考核办法。进一步完善我市企业非核心业务分离工作考核办法，将分离工作的组织推进、分离家数、新增销售、新增地方税收等列入考核内容。三是召开推进会议。分阶段召开领导小组成员单位、各分离企业、重点工业骨干企业工作推进会。四是开展技术辅导。有针对性地进行一轮全面的税务处理、资产剥离、企业设立等专门技术培训和技术指导，加大宣传，提高业务工作水平。五是建立分离工作定期通报制度。有关区、镇每月上报分离工作进展情况，报送分离工作有关报表，分析分离工作存在的问题并提出调整实施方案。
（4）评估意见：
《若干意见》的制定和实施是规范我市分离工作的重要依据，对于增强企业核心竞争力，促进经济转型升级，壮大地方财力具有十分重要的意义。建议该规范性文件予以保留。
七、《常熟市职工生育保险管理办法》实施情况
1、实施主体：
市人力资源和社会保障局
2、文号及实施时间：
常政发规字[2010]74号，2010年10月1日施行。
3、实施情况：
（1）取得的成

效：
《常熟市职工生育保险管理办法》出台的同时，市人社局等四部门联合出台了《〈常熟市职工生育保险管理办法〉实施细则》（常人社[2010]141号），作为《管理办法》的配套办法同步执行。实施一年来，我市生育保险的覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，待遇水平不断提高。截止2011年底，我市职工生育保险参保人数达38.1万人，另有灵活就业人员13.57 万人纳入生育保险范围。从《管理办法》正式施行至2011年底，共有 21834 人次享受各类生育保险待遇 5668.02万元。同时，随着《管理办法》的实施，我市建立了生育保险定点医疗机构管理制度，实现了生育医疗费直接划卡结算，从而有效遏制了费用不合理快速增长。
（2）存在问题：
一是部分内容与上位法不一致。《常熟市职工生育保险管理办法》先于《社会保险法》出台，《管理办法》第九条"生育或计划生育手术时，参加生育保险并正常连续缴费满10个月以上" 才能享受生育保险待遇的规定，与《社会保险法》第五十四条"用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇"的规定不符。
二是配套文件效力不高。《管理办法》出台后，为进一步补充完善，先后制定了《〈常熟市职工生育保险管理办法〉实施细则》，《关于调整生育保险有关政策的通知》两个配套文件，对职工享受生育保险的条件按上位法规定进行了修改，对生育津贴发放的基数重新进行了明确、并增加了部分待遇。但两个配套文件均为市人社局制定，效力不高，且内容分散，不利于实际操作。
（3）对策建议：
一是对《常熟市职工生育保险管理办法》重新进行修订，将原办法与配套文件相融合，对享受条件、待遇标准、灵活就业人员管理等重新进行明确。二是对职工生育保险经办管理的具体细则和流程重新进行梳理，需要对原有细则和流程进行修改的，由市人社局发文明确。三是加强对生育保险的管理，定期进行基金运行分析，必要时提出调整意见，以促进基金的健康运行。
（4）评估意见：
《管理办法》实施以来，有力地维护了职工的合法权益，鉴于上位法依据有所变动，建议市政府对该规范性文件进行相应修改后继续实施。

市政府法制办
二〇一二年二月十六日




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