中外行政诉讼第三人制度比较研究

中外行政诉讼第三人制度比较研究行政诉讼第三人是行政诉讼中的一项重要制度，也是极具理论意义和实践价值的一个重要问题。

我国的行政诉讼第三人制度在立法上存在着诸多的缺陷和不足，在司法实践中遇到了许多的困难和问题，亟待完善。

本文试图通过我国大陆与德国、日本及我国台湾地区行政诉讼第三人在种类、范围、法律地位及参加诉讼的程序四个方面的比较研究，更为充分地认识上述国家和地区行政诉讼第三人制度的特点和长处，为完善我国的行政诉讼第三人制度提供参考。

一、行政诉讼第三人的种类（一）德国在德国行政诉讼上，第三人被称为“参加人”。

《联邦德国行政法院法》（1960年）第65条第1款规定：“法院在尚未有既判力终结或尚在较高审级系属中，本于职权或因其他人之申请，可命因裁判涉及其法律上利益者参加。

”第65条第2款规定：“就争讼法律关系参与之第三人，如裁判对之亦必须合一确定者，应命其参加（必要参加）。

”据此，德国的行政诉讼第三人有两种：通常参加之第三人和必要参加之第三人，分别为第65条第1、第2款所规定。

所谓通常参加之第三人，是因为其法律上的利益将受到法院裁判结果的影响而参加诉讼之人，由法院依职权或依其申请而使其参加诉讼。

例如，镇政府批准一块土地给某公司用于开办工厂，工厂建成之后，土地管理部门认为该公司未经批准用地擅自建厂，对该公司进行处罚。

该公司对土地管理部门的处罚不服，遂将其诉至法院。

本案中，土地管理部门胜诉与否，必然影响到镇政府法律上之利益。

第三人因裁判结果而受到影响的利益，并不以公法上的性质为限，私法上的利益也包括在内。

所谓必要参加之第三人，是法院对第三人和原告须为一并作出判裁之情形。

即法院的裁判，必然同时、直接影响第三人的权利义务。

否则，裁判便无法做出。

例如，甲、乙两人在街头玩耍，警察误以为二人打架，遂给予治安处罚。

甲不服处罚，而诉至法院，则法院的裁判必然决定乙是否应受处罚。

简而言之，法院的裁判必然要直接决定第三人权利义务的情形，称为“第三人与原告必须合一确定者”。

（二）日本日本《行政案件诉讼法》（1962年）第22条（第三者之参加诉讼）第1款规定：“裁判所在由于有了诉讼结果、权利受到损害的第三者在时，可以依据当事人或该第三者的申请或依职权，用决定使该第三者参加诉讼。

”第23条（行政机关的参加诉讼）第1款规定：“裁判所认为使其他行政机关参加诉讼为必要时，可根据当事人或其他行政机关的申请或依职权，用决定使该行政机关参加诉讼。

”第22条第1款规定的第三人实际上是第三者参加诉讼之第三人，而第23条第1款规定的是行政机关参加诉讼之第三人。

因此，日本行政诉讼中的第三人有两类：第三者参加诉讼之第三人与行政机关参加诉讼之第三人。

第三者参加诉讼之第三人，是第三者法律上的利益可能受到裁判影响而参加诉讼之人。

此处的第三者，是指除去当事人及行政机关以外的人，包括国家及自治团体。

而所谓法律上的利益，不以第三者直接受到裁判的影响为限，依裁判而重新作出行政行为损害第三者法律上的权益的，也包括在内。

行政机关参加诉讼之第三人，是指除被告之外，与行政诉讼有重大关系而参加到诉讼中来的行政机关。

例如多阶级的行政处分之行政诉讼，对于前阶级处分之行政机关，可以命其参加诉讼。

行政机关以第三人参加诉讼，类似民事诉讼的辅助参加。

（三）我国台湾地区在我国台湾地区，行政诉讼第三人被称为“参加人”。

台湾地区“行政诉讼法”（1975年）第8条规定：“行政法院得命有利害关系之第三人参加诉讼，并得因第三人之申请，允许其参加。

”此条并未明示行政诉讼第三人的种类。

台湾地区“行政诉讼法”（1998年）第41条规定：“诉讼标的对于第三人及当事人必须合一确定者，行政法院应裁定命该第三人参加诉讼。

”第42条第1款规定：“行政法院认为撤销诉讼之结果，第三人权利或法律上利益将受损者，得依职权命其独立参加诉讼，并得因该第三人之申请，裁定允许参加。

”第41条、第42条第1款实际上是分别规定了两种不同的第三人，即必要共同诉讼独立参加之第三人与利害关系人独立参加之第三人。

必要共同诉讼独立参加之第三人，由于行政诉讼涉及公共利益，如果诉讼标的对于第三人和一方当事人必须一并作出裁判，则有强制该第三人参加诉讼之必要，以实现诉讼经济，同时也避免法院对同一诉讼标的作出相互矛盾的裁判。

如共有物的没收处分，具有排斥关系的商标权引起的行政诉讼，都存在必要共同诉讼独立参加之第三人的情形。

利害关系人独立参加之第三人，是指其法律上的权益将受到法院裁判的影响而参加诉讼之人，与德国行政诉讼上的普通参加之第三人相同。

台湾地区“行政诉讼法”（1998年）第44条还规定了一种第三人，即辅助参加之第三人，包括行政机关和利害关系人辅助参加而成为第三人两种情况。

此种辅助参加，仅须有法律上利害关系即可，不以其权利或法律上利益因裁判之结果而受损为必要。

所谓法律上的利害关系，系指第三人法律上之地位，因当事人一方败诉，依该裁判之内容，包括法院就诉讼标的之判断、裁判理由中对某事实或法律关系存在与否的判断，将直接或间接受到不利影响。

若该当事人胜诉，则可免受不利之影响。

此处的法律上的利害关系，与德国相同，也不以公法上利益为限，私法上的利益，也包括在内。

（四）我国大陆我国大陆《行政诉讼法》关于第三人的规定只有第27条。

该条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼或者由人民法院通知参加诉讼。

”根据原司法解释第21条规定，只有与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系的人，才可以作为第三人。

新司法解释取消了原司法解释第21条的规定，在第23条第2款规定，“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

”第24条第1款规定，“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。

”以上两条款实际上就“应当参加诉讼”的第三人作出了规定。

结合《行政诉讼法》第27条的规定，我国行政诉讼第三人的种类实际上已有“应当参加诉讼”和“可以参加诉讼”第三人之分，与德国的分类实质上相同。

国内有些学者根据自己对第三人范围的理解，从学理上对第三人的分类进行研究，这对深化行政诉讼第三人制度的研究亦很有裨益。

小结：德国的行政诉讼第三人分为必要参加之第三人与普通参加之第三人；日本的行政诉讼第三人分为第三者参加诉讼之第三人与行政机关参加诉讼之第三人；我国台湾地区的行政诉讼第三人分为必要共同诉讼独立参加之第三人、利害关系人独立参加之第三人与辅助参加之第三人；我国大陆的行政诉讼第三人在制度实际上已有“应当参加诉讼”和“可以参加诉讼”第三人之分。

笔者以为，德国的分类较为科学，必要参加之第三人和普通参加之第三人实质上是“应该参加诉讼之第三人”与“可以参加诉讼之第三人”，这种分类在司法实践中易于操作。

日本将行政诉讼第三人分为第三者参加诉讼之第三人与行政机关参加诉讼之第三人，显示了较为浓厚的“官本位”色彩，对于司法实践的意义不大。

因为行政机关作为管理相对人时，与一般相对人实属无异。

台湾地区行政诉讼第三人中的必要共同诉讼独立参加之第三人、利害关系人独立参加之第三人与德国的必要参加之第三人、普通参加之第三人实质相同，表述略有差异而已。

只是台湾地区行政诉讼又多了一种辅助参加之第三人。

辅助参加之人作为第三人参加诉讼是否科学，有待进一步深入研究。

笔者倾向于德国的作法，在将来修改《行政诉讼法》时，将我国的行政诉讼第三人分为必要参加诉讼之第三人和通常参加诉讼之第三人。

二、行政诉讼第三人的范围（一）德国在德国，《联邦德国行政法院法》（1960年）第65条第1款规定：“法院在程序尚未有既判力终结或尚在较高审级系属中，本于职权或因其他人之申请，可命因裁判涉及其法律上利益者参加。

”根据这一规定，法律上利益受裁判影响的人，可以作为第三人参加诉讼。

第65条第2款规定：“就争讼法律关系参与之第三人，如裁判对之亦必须合确定者，应命其参加（必要参加）。

”法院就第三者参与争讼的法律关系，裁判对之必须合一确定者，也就是第三者与被诉的行政行为（而非判决之结果）有法律上的直接的权利、义务关系，法院的裁判可以直接确定第三者权利、义务的情形。

例如，共同被行政处罚的人，其中一人提起诉讼，则法院的裁判必然也涉及未提起诉讼的被处罚人的权利、义务。

此种情况下，法院应通知其以行政诉讼第三人参加诉讼。

可见，德国的行政诉讼第三人，既包括与被诉的行政行为有直接的法律上的权利义务关系之人，也包括与诉讼结果有利害关系之人。

其中第65条第1款规定的第三人，为与诉讼结果有利害关系，可以作为第三人参加诉讼，而非必须以第三人参加诉讼。

在德国行政诉讼上，被称为普通的诉讼参加或一般的诉讼参加。

而第65条第2款规定的第三人，为与被诉的行政行为有直接的法律上的权利义务关系，必须以第三人参加诉讼，被称为必要的诉讼参加。

（二）日本日本《行政案件诉讼法》（1962年）第22条第1款规定：“因诉讼结果致侵害第三人之权利时，法院得因当事人或该第三人申请或依职权，以裁定使第三人参加诉讼。

”据此，第三人的权利、义务可能因诉讼结果而受到影响时，法院可以依据当事人或第三人的申请或依职权，作出允许其以第三人参加诉讼的决定。

日本行政诉讼第三人的范围实际上与德国行政诉讼第三人的范围是一致的，只是《行政案件诉讼法》（1962年）未将德国行政诉讼上的必要参加之第三人作单独表述而已。

（三）我国台湾地区台湾地区“行政诉讼法”（1975年）第8条规定：“行政法院得命有利害关系之第三人参加诉讼，并得因第三人之申请，允许其参加。

”行政法院1955年裁字第48号、49号、1955年判字第82号等判例将该条中的“利害关系人”解释为“与原告利害关系一致之人”。

台湾地区“行政诉讼法”（1998年）第41条规定：“诉讼标的对于第三人及当事人一造必须合一确定者，行政法院应裁定命该第三人参加诉讼。

”第42条第1款规定：“行政法院认为撤销诉讼之结果，第三人权利或法律上利益将受损害者，得依职权命其独立参加诉讼，并得因该第三人之申请，裁定允许参加。

”根据这两条规定，与被诉的行政行为有利害关系者，或是与诉讼结果有利害关系者，可作为第三人参加诉讼。

另外，根据台湾地区“行政诉讼法”（1998年）第44条及第48条的规定，尽管法律上的权益不受裁判结果之影响，但与该裁判有法律上利害关系之人，也可以作为第三人参加诉讼，即辅助参加之第三人，有利害关系人辅助参加和行政机关辅助参加两种情况。

这实际上扩大了原“行政诉讼法”及判例法所确定的第三人的范围。

（四）我国大陆我国《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。