2020年我国社会保障制度法制化建设现状分析精品

我国社会保障制度法制化建设现状分析

社会保障制度是社会的“安全”网，关系到社会稳定与经济的协调发展。我国政府历来高度重视社会保障制度工作，特别是社会保障制度的立法工作。新中国成立至今，社会保障制度的立法建设已走过了50多年的历程，从1951年国务院（当时称政务院）颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，我国已制定了多部社会保障方面的法律、法规，它们对于维护社会稳定与经济的协调发展、保障公民的切身利益起着积极的重要作用。但到现在为止，我国社会保障制度的法制化进程仍然较为缓慢，存在着一些不容忽视的问题。

一、管理混乱，立法工作缺乏长远规划，留下空白多

新中国成立自改革开放初，我国处于计划经济时期，社会保障都是国家财政包干的，属于单位社保，之后逐步实现单位社保向社会保障过渡。从1984年起，我国在全民、大集体企业开始逐步恢复养老社会保险社会统筹。全民企业养老保险由劳动部门经办，集体企业养老保险由保险公司负责。二十世纪九十年代初出台了一系列文件，又规定城镇企业职工的养老保险，除煤炭、电力、银行、邮电、铁路等11个部门为行业统筹、行业管理外，逐步由劳动部门进行统筹和管理。同时，又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险，以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理。另外，民政部门还开展了农村养老保险的试点，工会系统实施了城镇职工补充养老保险、补充医疗保险等有关业务。保险公司缩小了对集体企业职工的养老保险的范围，但仍然从事一定的社会保险业务。在医疗保险方面，一些城市实行由卫生部门经办机关事业单位职工的医疗保险，一些城市把机关事业单位职工的医疗保险统一由劳动部门或社会保障部门经办。至于城镇职工的失业、生育、工伤保险，基本由劳动部门或社会保障部门经办。这种保险实际上是由各个部门对社会保险项目分而治之。到1998年3月，九届人大通过了国务院机构改革方案，组建劳动和社会保障部，统一管理分散在原劳动部、人事部、卫生部及各部门统筹的社会保险事业，但仍有相当一部分的管理在其他部门。

过于分散的社会保险管理体制导致了我国社会保障制度的立法难以做到统一、规范、并形成体系，没有长远的规划，使得不同法规之间、不同制度之间缺少必要衔接，适用范围不一致，存在冲突和许多立法空白地带，社会保险、社会救助、社会福利的许多问题无法可依。由于我国社会保障立法的不统一，导致了社会保障制度的不统一和不稳定。

二、立法起步早，但人大立法少，行政法规多

新中国的社会保障制度是随着中华人民共和国的建立而逐步建立起来的。一般认为，新中国社会保障的立法开始，是以中央人民政府政务院（国务院的前身）于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志的。从第一部社会保障制度立法到现在，已经历了1949－1957年的创建时期、1957－1966年的发展调整时期、1966－1977年的挫折时期、1978年以来的恢复发展和改革重建等四个时期，至今已50多年的历史。但是，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有几部，且并不是独立的，大多是与其他内容互相交织，并非全部适用于社会保障领域。而由国务院及其职能部门以文件的形式下发的社会保障方面的法规、规章则相对太多，至少在100个以上。这种行政立法就像运动场上既当裁判员，又当运动员一样，与我国建设社会主义法制国家的要求相差甚远。

三、立法主体多元化，立法体制不规范

由于我国的社会保障事业一直是多个行政职能部门进行管理，立法的主体多元化，所以出现了政出多门的现象。各个部门都从自身的利益出发制定相应的法律、法规，从而导致制定出的法律、法规仅仅是某一方面或某一领域的，不具备对整个社会的全面指导作用。如民政部制定的就只涉及社会养老保险和救灾、救济方面；卫生部门就只涉及医疗卫生方面；人事、劳动部门只涉及劳动就业、失业等方面。总之，这种方式制定出的法律、法规调整的范围较小，一旦涉及到多部门的问题，就只能采取多部门联合制定行政法规的方式，如1994年4月14日就由当时的国家体改委、财政部、劳动部、卫生部等四部委联合发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。按常规，行政法规必须依据宪法和法律制定，而中国至今仍没有社会保障方面的基本法，行政法规却一个接一个的发文，有时一年要发若干个。一些本可以由国务院颁行的法规却变成了由全国人大通过的法律，致使社会保障方面的基本法律缺乏，而属于某一子系统的个别领域却有了法律，

这就使我国社会保障制度的立法依据不充分、立法体制不规范。这种局面使我国社会保障制度的法制化建设极为不利，甚至从某种意义上讲，这不是法制而只能称行政管理。

四、各领域之间、国家与地方之间的立法发展不平衡

在各领域之间，中国现行的社会保障立法无论从数量上还是从层级或内容上，都主要集中于军人优抚安置和社会保险领域，而对全民性的社会救助、社会福利、医疗保障、补充保障等子系统的重视不够，从而妨碍了社会保障法律制度的健全。在各领域内部，也存在着严重的不完整性。如以社会保险为例，养老保险最受重视，但城镇企业职工与公务员之间、城镇劳动者与农村劳动者之间乃至不同所有制单位的职工之间的养老保险政策却又不平衡；在医疗保障子系统中，城镇医疗社会保险已经引起了国务院的高度重视，而农村医疗保险却仍受到忽视。因此，如果从新型社会保障运行机制对法律制度的要求来看，中国还没有一个社会保障子系统具有完整的立法。

在国家和地方之间，由于中央集中立法严重缺乏，而整个社会保障制度近10多年来一直处于改革试点阶段，出现了地方社会保障立法大大多于国家局面。以城镇职工养老保险为例，国务院虽然统一发布了通知，但确定的是两个有较大差异的试点方案，并允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择。在实践中，就有一部分省、自治区、直辖市选择了实施方案一，另一部分则选择了实施方案二，然而大部分的省、自治区、直辖市将两种方案加以综合而形成了实施方案三，而每一种方案在实施中又存在着一些区别。一些省内甚至亦有多种具体的实施方案，各省、市、自治区及所属地、市级政府均制定了相应的改革职工养老保险制度的行政法规，造成了这一项本该全国统一的社会保障制度处于非常混乱的局面。

五、法律实施的强制力低，实施机制较弱

社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。实施机制较弱，主要原因是社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法。社会保障法律关系中的责任是有自身特点的，如工伤保障责任的归责原则是无过错原则，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担补偿责任，实际上是推定雇主责任原则。又如，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施，目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到及时惩处。我国刑法也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，保险基金的运营处于严重不安全状态。

此外，还存在着将社会保障立法与其他部门立法混同的倾向。如有的人认为《社会保险法》是《劳动法》的子法，就是一个很大的错误。因为《劳动法》只是调整劳动者与用人单位劳动关系的法律，而制定《社会保险法》的目的却是调整劳动者的社会保险关系，其行为完全超出了用人单位与职工的关系范畴，两个法律完全是平行的关系。

总的来看，目前我国的社会保障制度的法制化建设与社会经济发展不相适应。要建立和发展社会主义市场经济，必须建立和健全社会保障制度；而社会保障立法是建立和实施社会保障制度的重要前提和保障，没有立法之完善，就没有社会保障制度的建立，也不可能有社会保障制度的有效实施。因此，我们必须正视我国现阶段社会保障制度的法制化建设存在的问题，采取有力措施，加大立法力度，确保我国社会主义现代化建设的顺利进行。

随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保障模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理和统一协调。

一、中国社会保障制度改革的目标应是多元协调模式

随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保障模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理和统一协调。选择这一模式的主要依据是：

1、这是我国农村与城市生产力水平的差异性所决定的。我国城乡间生产力水平呈现出明显的二元特征：一个是以先进工业为基础的城市生产方式，一个是以传统农业为基础的乡村生产方式。不同