浅议外来人口管理中的主要问题及对策

浅议外来人口管理中的主要问题及对策
南通市局治安支队人口管理大队长支建明
外来人口服务管理工作是当前治安管理的重点。

它服务于打击犯罪，又体现了公安机关执法为民的要求；既直接作用于经济发展，又影响社会治安形势。

就我市而言，随着桥港时代的到来，南通由交通末梢和向交通枢纽型城市转变，全市外来人口数量呈跳跃上升态势，对社会治安带来了严峻挑战，公安机关在外来人口管理中必须运用新的机制、方法和手段，全面提升驾驭社会治安局势的能力。

笔者根据各地实践和外来人口管理现状，谈一些粗浅认识。

一、当前外来人口管理中存在的主要问题
从公安机关内部看：
一是管理理念不同步。

当前，公安机关对外来人口管理很大程度上还停留在表层，对外来人口的管理重点、分层次管理与怎么管、管什么缺乏研究，对与防控体系建设、入户调查工作的有机结合缺少方法。

少数民警直接责任人意识不强，把所有的工作甩给协管员，也不对协管员工作进行指导、检查，导致许多工作措施无法落实，“双脱手”现象比较普遍。

二是管理重点不突出。

部分公安机关把登记、发证作为外来人口管理重点，工作中注重固定住址和集中居住区的人员登记，忽视散居和流动性外来人口登记，对临时居住重点嫌疑人群、逃避登记人员、无证人员、无业和经济反常人员缺乏必要的管理措施，使管理工作出现盲点和死
角。

三是管理责任不落实。

多数用工单位（业主）和房屋出租户主与派出所签订了治安责任书，但大多流于形式，主动配合公安机关做好工作的较少；一些基层干警怕烦畏难，运用法律武器推进管理的积极性不高，“谁用工，谁负责”、“谁出租，谁管理”的责任还没有真正落实，四是管理效果不明显。

近年来，外来人口犯罪嫌疑人办证率不高，暴露出以登记、办证为核心的外来人口传统管理模式的弊端，即办证的基本是有职有业、遵纪守法的稳定人群，违法犯罪人员则很少登记、办证，从而导致公安机关无法全面掌握散居社会的外来人口情况，人口管理服务现实斗争的效果不明显。

五是考核导向不明确。

长期以来，衡量外来人口管理好坏的标准是外来人口的登记、发证、注销“三率”，考核的重点也是外来人口管理的“三率”，没有把外来人口身份核查、列管重点人口作为管理与考核的重点，从而形成为登记而登记、为发证而发证、为注销而注销的工作现象。

从外部条件看：
一是组织保障不到位。

当前各地的外来人口管理组织，从形式上看都已成立了专门的组织领导机构，社会单位也参与了外来人口管理工作。

但基层政府职能部门和基层组织并没有真正建立外来人口专门工作机构，专司其职的工作人员还没有到位，外来人口管理工作仍然是公安机关单打独斗的局面。

二是经费保障不到位。

外来人口治安管理费取消后，很多地区一直没有一个明确的外来人口管理经费保障方法。

虽然一些地区外来人口协管
员基本工资已由财政解决，但外来人口管理办公费用、协管员奖励费用、加班费没有落实保障。

经费保障的不到位，严重制约了对外来人员法制教育、服务保障等活动的开展，也影响了协管员的工作积极性和主动性。

三是协管员配备不到位。

在现有公安警力不可能一步到位的情况下，保持和巩固协管队伍的稳定，是做好外来人口管理的基础条件。

譬如，2007年底，我市统计的协管员有1326人，按照1：300－500的比例配比已经超过了指标，但是其中兼职型协管员占比较大，部分协管员根本未从事外来人口管理工作，影响了外来人口管理效果。

二、做好外来人口管理工作的几点对策
在工作模式上，实现五个延伸：
一是工作重心从办证向登记、核实身份延伸。

当前，公安机关对外来人口的日常管理主要是办理暂住证，相当一部分违法犯罪嫌疑人员没有纳入管理，失控于公安机关视线之外。

因此，要调整以办暂住证为管理重点的做法，将对基层的考核重点转向通过外来人口管理及时查获在逃人员、发生案件后及时提供涉案人员身份、地址、体貌特征等基本线索上来。

通过工作重心向登记、核实身份的转移，提高公安机关发现违法犯罪嫌疑人员的概率，增强管理的针对性和有效性。

二是从单一管理向社会化管理延伸。

截至今年6月，我市在册外来人口超过61万，比去年净增25万，超过前三年增长总和，通过登记抓获“三逃人员”达到124人。

外来人口的大量涌入给基层民警带来巨大的工作压力，因此，要通过外来人口信息的社会化采集和管理，把发现、登记、发证等工作转嫁给户口协管员和企事业单位，使社区民警从事务性
工作中解放出来，腾出更多精力抓好外来人口中的重点人员管理。

三是从居住地管理向务工地管理延伸。

当前，外来人口暂住地和务工地分离、不在同一派出所辖区的情况比较普遍，且外来人口的务工地比暂住地变动频率快、在务工场所活动时间长于居住场所、务工场所及周边的作案机率高与暂住地。

因此，公安机关对外来人口管理要将暂住地管理和务工地管理相结合，暂住、务工两地公安机关都要将暂住人口纳入管理范畴，在登记录入信息和建立台帐方面，宁可重复交叉，不可漏管失控。

四是从固定人口管理向过境人员管理延伸。

当前，违法犯罪的流动性日益增强，一些非暂住人员往往在过境本地途中进行违法犯罪活动。

因此，要通过加强过境人员信息系统建设，及时发现、查获隐匿其中的流窜作案人员；要在公众聚集场所、车站、码头、建筑工地等外来人口藏身落脚的地方，加强流动热运信息的采集和身份核查，及时发现和抓获过境人员中的违法犯罪嫌疑人。

五是从人工管理向信息化管理延伸。

要进一步加强信息化建设，将刑侦、经侦、禁毒、法制等部门工作中涉及“人”的基本要素进行整合；同时，积极获取社会其它组织单位的外来人口信息资源，将外单位信息为我所用，充实公安机关人口信息数据库。

通过以上措施，最大限度获取各类人口资源，减少公安各条线的重复劳动，提高人口管理和研判的水平。

在管理措施上，突出三个重点：
一是要突出重点人员。

按照暂住人员的现实和潜在危险程度，实行分
类管理制度，通过信息化手段和必要的人工干预，实现对危险性较大人员的自动分类、预警和提示，全面加强重点对象的日常管控工作，具体包括：无业闲散人员，特别是独居或租房独居、经济反常的无业闲散人员；逃避登记、无身份证件、持假证人员；双差生、流失生及其他有严重不良行为的未成年人；来自地域性犯罪地区、有流窜犯罪倾向的人员；可能进行职业性违法犯罪的特定行业从业人员；其他可能对社会有潜在危害的人群。

二是要突出重点部位。

首先，抓好房屋出租户管理，按照公安部《租赁房屋治安管理办法》逐一审核办证，把不履行治安责任、不主动申报出租登记、经常变换承租人且情况复杂的出租房作为管理重点，加大处罚力度，减少漏登漏管。

其次，抓好外来人口集中的单位，落实用人单位对从业人员的登记管理责任，严格实行过境、落脚人员的登记和比对查询制度。

最后，抓好外来人口相对集中的行业，对收旧拾荒、打造首饰、运输销售等行业，经常性开展治安检查，及时发现和打击其中的违法犯罪嫌疑人。

三是要突出重点环节。

在核查环节，要通过人员与警务综合信息系统、全国在逃人员等数据库的自动比对，提高外来人口身份的核查率。

通过身份核查，查实外来人员的身份、地址、现实表现，为外来人口分类分级管理奠定良好的数据基础。

在考核环节，要着重强调登记率、发案倒查率、漏登漏管率。

对已经离开暂住地的外来人口，应及时注销，但不宜过分强调，因为在现实斗争中，漏登漏管的危害比已登记而未及时注销的要大得多。

通过考核，从导向上保证民警的主要精力放在登记、倒
查等重点环节上。

在协作环节，要齐抓共管，综合治理。

工商、税务、民政、劳动保障、计生、卫生等部门和公安机关要分工负责，密切合作，形成齐抓共管的机制；综治委要针对市场经济的发展变化，重新分解、落实各项工作责任，把外来人口管理作为综合治理和平安建设考核的重要内容，将外来人口管理由阶段性检查向日常考核转变；市、县、乡（镇）要建立“外管办”，作为专门的协调和工作机构，统一协调负责本辖区内的外来人口工作。