第11章 地籍管理

二、地籍调查(土地权属调查) 地籍调查的目的是查清每一宗土地的权属、界址、 数量、用途、等级等内容，为土地登记、统计和利 用管理提供原始资料。 地籍调查一般在城市和村镇范围内进行。城镇、村 土地属于建设用地，权属复杂、用途多变、等级差 异大且价值高于农用地。为了使地籍调查顺利进行， 必须做到：①按照国家土地管理部门制定的《城镇 地籍调查规程》和《土地登记规则》技术规程要求 进行；②成果和文件要合法。在地籍调查中，涉及 土地来源、权属地界的调查，必须以政府确认的权 属文件为依据，在地界相邻双方的土地所有者或使 用者参与下进行，并确认权属地界或签订地界协议 书，从而使调查成果或文件具有法律效力。
第十一章
地籍管理

第十一章 地籍管理
主要内容： §11—1 地籍管理的概念和立法情况 §11—2 土地调查和土地分等定级 §11—3 土地登记 §11—4 土地统计

重点：土地登记与统计
§11—1 地籍管理的概念和立法情况 地籍管理是国家为取得有关地籍资料和全面研究土地 的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查(地籍 调查)、土地分等定级、土地登记、土地统计为主要 内容的国家行政管理措施。 目前，我国地籍管理立法已经初步形成了一个比较完 善的体系。1984年，国务院批转农牧渔业部、国家计 委等部门《关于进一步开展土地资源调查工作的报告 的通知》，全国农业区划委员会制定的《土地利用现 状调查技术规程》等，对开展土地利用现状调查的任 务、内容、程序和方法等作了具体的规定，并提出在 土地调查的基础上开展土地登记、土地统计等地籍管 理试点工作。
土地登记有以下几个特征： 1．登记规则的统一性。土地登记是一种法律行为， 要求有严格的操作程序和技术规范，对土地的权属、 面积、界址、用途、等级、价格的认定必须有统一 的标准，就是在全国范围内每一宗地之间登记的程 序、方法、内容、格式必须统一。 2．登记机关的惟一性或称登记区域(空间上)的完 整性。土地登记的法律特性，要求在一个区域内， 只能有一个土地登记机关，只有这样，才能保证该 区域内的土地不重不漏，资料统一完整，每一宗土 地界线清楚、面积准确。


土地利用分类，主要是按照土地的用途、生 产特点、使用方式和地表特征等因素对土地 进行分类。《土地管理法》规定，土地分为 三种类别，即农用地、建设用地和未利用土 地。1984年开始的全国土地利用现状调查， 将土地分为8个一级类，46个二级类。8个一 级类分别为耕地、园地、林地、牧草地、居 民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用 土地。

《土地管理法》第27、28条规定：“国家建 立土地调查制度。县级以上人民政府土地行 政主管部门会同同级有关部门进行土地调 查。”“县级以上人民政府土地行政主管部 门会同同级有关部门根据土地调查成果、规 划土地用途和国家制定的统—标准，评定土 地等级。”这为土地调查和土地分等定级提 供厂法律依据。同时国家地政部门对土地调 查、土地分等定级制定的办法和规程等，为 进一步搞好这方面工作奠定了基础。 根据调查内容不同，土地润查可分为：土地 利用现状调查、地籍调查(土地权属调查)、 土地分等定级。

随着改革的深化，原土地管理法中的一些规 定明显不能适应加强土地管理，切实保护耕 地的需要，为此，1998年对相关内容作了全 面修订，现行《土地管理法》和《土地管理 法实施条例》对土地调查、登记、统计和土 地分等定级等有了更明确的规定，也为地籍 管理单行法规的制定奠定了墓础。
§11—2 土地调查和土地分等定级 土地调查是以查清土地数量、质量、权属、 分布和利用现状而采取的一项技术的、行 政的和法律的措施。土地分等定级是指根 据特定的目的，对土地自然和经济属性进 行综合鉴定，并使鉴定结果定量化、等级 化，即将土地分为一定的等和级的过程。 土地分等定级是土地调查工作的重要组成 部分，也可以成为一项独立的工作而专门 进行。

农用土地地“等”反映不同质量农用地在不 同利用水平、不同利用效益条件下收收益的 差异。土地等的划分以构成土地质量的中长 期稳定的自然特性的差别，以及土地潜力的 现实平均利用水平和土地利用平均经济效益 上的差异为依据，对全国范围内农用地按相 对差异排列。农村土地级反映土地等影响下 的土地差 异。土地级的划分依据是影响 土地质量、易变的自然条件的差别，以及利 用水平、利用效益的细小差别。土地级在县 级行政区域内按相对差异评定。

地籍调查的基本步骤为： 1．准备工作。包括组织准备、资料准备、物 资准备和必要的宣传教育。 2．权属调查。权属调查是对宗地位置、界址 等使用情况进行实地核定、调查、记录，为地 籍测量和权属审核发证提供法律依据的工作。 权属调查必须有本宗地和邻宗地的土地使用者 或所有者亲自到场共同指界。对无争议的界址 线，指界人在地籍调查表上签字盖章。对争议 界址线，按《土地管理法》第16条关于土地权 属争议处理办法的规定处理。经双方定界后无 任何争议时，在界址点上作标志或埋设标桩。 权属调查应将调查成果现场填写于地籍调查表 中，同时绘制宗地草图。


3．登记时间上的连续性。土地权属不是一成不变的， 因此土地登记也相应不断地随着发生变化，以保持 资料的现实性，否则就将成为死档案，失去土地登 记的法律意义。 4．登记效力的一致性。土地登记的内容具有法律效 力，就是要求已经登记的每一宗土地，在社会的任 何范围内都具有统一的效力。凡进行登记的每一宗 土地，都平等地受法律保护，不存在某一类或某一 宗土地的效力高于其他土地的问题。无论是所有权 登记还是使用权登记，也不论是高一级政府还是低 一级政府进行的登记，登记效力都应当是相同的， 其结果具有公信力。

4．成果整理与验收阶段。包括编制土地利用现状 图、编制土地权属界线图、编写土地利用现状调查 报告、验收。土地利用现状调查成果实行省、县、 作业组三级检查和省、县二级验收制度。 土地利用现状调查工作结束后，应提交的调查成果 主要有：①县、乡、村各类土地面积统计表和各土 地权属单位土地面积统计表；②县、乡土地利用现 状图和分幅的土地权属界线图；③县土地利用现状 调查报告、乡土地利用现状调查说明书；④县、乡 土地边界接合图表；⑤土地权属输送线协议书和争 议原由书。

(一)土地分等定级类型 土地分等定级可按土地评定对象的不同 分为城镇土地分等定级和农用土地分等 定级两种类型。城镇土地分等定级是在 对城镇土地的自然和经济属性及其在社 会活动中的地位作用综合分析的基础上， 划分土地等级。其等级揭示了城镇不同 区位条件下土地价值的差异规律。农用 土地分等定级则是对农用土地质量或对 其生产力高低的评定，也是通过农业生 产条件的综合分析，对农用土地生产潜 力及其差异程度的评估。

3．定级报告编写及成果验பைடு நூலகம்阶段。土地定级 成果包括土地定级技术报告、土地定级成果 图、土地定级工作报告等。 4.成果应用与更新阶段。


§11—3 土地登记
一、土地登记的概念和特征 土地登记，是国家依照法定程序将土地的权属关系、 用途、面积、质量等情况记录于专门的簿册，并向 土地所有者和土地使用者颁发土地证书，以确认土 地所有权或者使用权的法律制度。凡依法进行土地 登记的文件、资料都具有法律效力，土地所有者和 使用者根据土地登记的文件对土地享有权利和义务。 因此，土 地登记制度有助于维护土地所有者和土 地使用者的合法权益，稳定社会主义土地使用制度。


3.地籍测量：将权属调查确定的土地权属界线、 界址点、地类界线及其他地籍要素测绘成图， 并准确确定其位置和面积。地籍测量的结果， 经办理登记后，具有法律效力：
三、土地分等定级 土地等级是土地质量和价值状况差异的反映，是科 学确定土地税费、土地价格、征地补偿费、划定土 地利用区的重要依据。 《土地管理法》和《土地管理法实施条例》分别规 定，县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级 有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家 制定的统一标准，评定土地等级。国务院土地行政 主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标 准。县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同 同级有关部门根据土地评定标准，对土地等级进行 评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审 核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后， 应当向社会公布。根据国民经济和社会发展状况， 土地等级每6年调整一次。


1986年3月中共中央、国务院发布的《关于进一步 加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中，明确要 求建立“健全地籍管理制度”，决定设立国家土地 管理局，其主要职责的第二项就是主管全国的土地 调查、登记和统计工作。1986年颁布的《中华人民 共和国土地管理法》，对我国的土地所有权、使用 权及土地登记、发证和土地调查、统计工作等作了 原则规定。1987年8月国家土地管理局和国家统计 局联合制定和发布了《土地统计报表制度实施办 法》，1987年9月国家土地管理局制定了《城镇村 庄地籍调查规程》和《全国土地登记规则》，1987 年10月国家土地管理局依据《土地管理法》，发布 了《关于加强地籍管理工作的通知》，这些规范性 文件都反映了国家对全国开展地籍管理的基本方针、 政策和立法的基本内容。
（三)土地利用现状调查程序及提交的成果 按照县级土地利用现状详查工作的特点和规律， 将土地利用现状调查分为以下四个阶段进行： 1．准备工作阶段。由县级土地管理部门编写 《土地利用现状调查申请书》，经县级人民政 府同意后报上级土地管理部门审批；审批之后， 建立领导班子，组织专业队伍，建立工作责任 制和进行技术培训。

(三)土地分等定级的程序 1．准备工作阶段。主要包括制定工作方案、 确定定级因素体系、资料收集、实地调查、资 料分析整理汇总等工作。目前我国土地定级因 素体系主要从商业繁华影响度、交通条件、基 础设施状况、环境状况、人口状况等5个方面 选取。 2．土地级别划分及确定过程。主要包括定级 因素作用分值计算、定级单元划分、单元各因 素分值计算、单元总分值计算。土地级别初步 划分、级差收益测箅，土地级别确定等步骤。