浅谈法律援助范围制度的完善

浅谈法律援助范围制度的完善[摘要]法律援助范围制度对于合理利用法律援助资源具有重要意义。

我国法律援助的对象范围制度中存在受援主体不适应法律援助的现实状况、经济困难标准不科学不合理的问题。

法律援助的事项范围制度中存在刑事法律援助范围的相关规定不统一、不完善，民事和行政法律援助范围过窄等问题。

为此，在完善对象范围制度时应将受援主体扩大到外国公民、无国籍人及特定的社会组织，建立以最低的法律服务市场价格为衡量标准的经济困难标准。

在完善事项范围制度时，应建立与新刑诉法相衔接的指定辩护制度，加强对刑事被害人的保护，并进一步扩大民事、行政法律援助范围。

[关键词]法律援助；对象范围；事项范围；新刑事诉讼法法律援助制度被誉为法律界的“阳光工程”，对于维护弱势群体的司法平等权、促进社会和谐和社会正义的实现、以及提升国家的法治水平都具有不可替代的作用。

法律援助经历了由传统的慈善和道义行为到国家责任的演变，现代国家和政府对于向公民提供有效的法律援助负有不可推卸的责任。

但法律援助资源的稀缺性和法律援助社会需求的广泛性之间构成了一对矛盾，我国社会转型中涌现出的一些困难群体以及人们权利意识的普遍觉醒，再加上现行法律援助范围制度中存在的一些弊端使这种供需矛盾日益突出。

如何在经济社会发展的基础上有序扩大法律援助的覆盖面，以有效满足社会基本的法律援助需求，同时又要防止法律援助资源被浪费和滥用，这些都离不开对法律援助范围制度的探讨和完善。

一、法律援助范围概念的界定法律援助的范围有狭义和广义之分，狭义的法律援助范围仅指其事项范围：“法律援助的范围，是指提供法律援助的案件和事项的具体领域，即根据法律规定，对哪些案件和事项提供法律援助。

”[1]广义的法律援助范围则包括对象范围和事项范围，对象和事项结合起来才能构成一个科学严谨的法律援助范围的概念，因为援助一个对象，离不开对具体事项的办理；办理一个具体事项，离不开援助的特定对象。

在决定是否给予法律援助时，两者缺一不可。

[2]本文采用广义的法律援助范围的概念，是指根据有关法律规定，确定法律援助可以向符合哪些对象范围和事项范围的受援人提供。

其中对象范围包括受援人的主体条件和经济条件，事项范围主要包括特定的刑事案件、民事案件和行政案件。

我国的《法律援助条例》对法律援助的对象范围和事项范围作了基本的规定，同时一些地方人大和政府根据本地经济社会发展情况，制定了一些地方性立法，对法律援助范围有所扩大。

但从总体而言，我国的法律援助范围的制度还存在一系列问题。

二、我国法律援助范围制度存在的问题（一）法律援助的对象范围制度存在的问题1.受援主体仅限于我国公民，不能适应法律援助的现实状况我国的《法律援助条例》将法律援助的对象限定为“公民”，也就是具有中国国籍的自然人，而把外国公民、无国籍人、以及非自然人的法人及其他组织排除在援助对象之外。

但把外国公民、无国籍人排除在外，不仅有悖于设立法律援助制度保障人权的初衷，不符合国际惯例，而且与我国法律援助制度的实践不相适应。

我国法律援助的实践中已经形成了对外国人的法律援助以刑事诉讼援助为原则，民事诉讼和行政诉讼援助要以我国与外国公民所属国之间存在司法协助协议为前提的具体做法。

另外，对于法人和其他组织是否可以成为法律援助对象的问题，各国的规定各不相同，争议较大。

我国的《法律援助条例》虽然将法人及其他组织排除在援助对象之外，但在一些地方性的法律援助立法中，已突破了这一界限，将敬老院、孤儿院等特定的经济困难的公益社会福利组织设定为援助对象，这对于稳定经济秩序，化解社会矛盾，保障社会的稳定具有积极意义。

[3]这些现象表明，我国法律援助范围中关于受援主体的规定已经不能适应现实发展的需要了。

2.经济困难标准不科学不合理，适用范围狭窄经济困难标准是审查受援对象是否符合法律援助经济条件的依据，它不但决定政府对法律援助责任的大小，而且影响法律援助对象的范围，进而影响社会公平正义实现的程度。

[4]我国的《法律援助条例》没有对于经济困难标准作出明确的界定，只是授权省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况及法律援助事业的需要加以规定。

由于该标准缺乏可操作的法律或政策依据，各地在法律援助实践中所掌握的经济困难标准过于简单、过低和不科学，大多把经济困难标准等同于最低生活保障线或最低工资标准，导致该标准的适用范围狭窄，门槛高企，严重脱离了法律援助的实际要求，导致符合条件的受援对象很少，以致于有的地方连本来就不多的法律援助经费居然还用不完，而另一方面大量需要法律援助的公民却无法获得法律援助，被排斥在这个体系之外。

[5] （二）法律援助的事项范围制度存在的问题1.刑事法律援助范围的相关规定不统一、不完善我国2012年新修订的《刑事诉讼法》第34条和第267条对于刑事案件中的犯罪嫌疑人、被告人的法律援助制度做了重大修改，如强制指定辩护的主体从人民法院扩展到人民法院、人民检察院和公安机关，指定辩护的对象增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”，指定辩护的阶段从审判阶段提前到了侦查阶段，指定辩护的情形增加了“可能被判处无期徒刑”的情形，并且取消了法院酌定指定辩护的情形等。

但由于立法的滞后性，我国《法律援助条例》仍然保留了旧的仅由法院进行酌定或强制指定辩护的规定，导致了《法律援助条例》与新《刑事诉讼法》在指定辩护制度上的不一致，进一步影响了《法律援助条例》的效力和权威性，这亟需通过修改《法律援助条例》来加以解决。

此外，我国刑事法律援助中过于侧重对犯罪嫌疑人和被告人的保护，而对刑事被害人的保护明显不足也一直为学术界所诟病。

如《法律援助条例》第11条规定：“公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的”才可申请法律援助，这与犯罪嫌疑人在侦查阶段即可申请法律援助形成鲜明对比，没有体现双方权利的平衡。

而且现行制度中没有规定对特殊弱势刑事被害人的指定代理制度，这只能加剧刑事被害人的弱势地位，且不利于司法公正的实现。

2.民事和行政法律援助的范围过于狭窄有关民事案件的法律援助范围，《法律援助条例》第十条只规定了请求给付赡养费、抚养费、扶养费，请求支付劳动报酬，主张因见义勇为行为产生的民事权益等几种情形，总体上范围过窄。

如关于劳动争议的事项只涉及请求支付劳动报酬的情形，而根据《劳动争议调解仲裁法》第二条的规定，劳动争议包括了因确认劳动关系发生的争议，因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议，因除名、辞退和辞职、离职发生的争议，因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议，因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或赔偿金等发生的争议等五种类型，条例只覆盖到很小一部分，这不利于对劳动者权益的保护。

此外，其他一些涉及公民基本生存权、自由权、财产权，并且成为社会突出矛盾的案件，如征地补偿、城市建设拆迁安置、环境保护、企业重组改制和破产、土地承包等诉讼案件也往往被拒之于法律援助的大门之外，导致社会矛盾的激化。

在行政案件的法律援助方面，《法律援助条例》只规定依法请求国家赔偿，以及请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇、请求发给抚恤金、救济金等几项与公民人身及基本生活密切相关的案件可以申请法律援助，而对于其他更为常见且公民更需要法律援助的涉及工伤认定、土地确权、征地拆迁决定、行政处罚决定不服、认为行政机关不予履行保护人身权、财产权法定职责等行政纠纷则并未纳入援助范围。

《法律援助条例》同时授权省、自治区、直辖市人民政府可对民事和行政法律援助的范围作出补充规定。

这一方面导致了地方的立法各自为政，不利于不同地域的人民享受平等的法律援助权利，也不利于法律援助的异地协作；另一方面，各地的地方性立法虽然对《法律援助条例》所规定的范围有所扩展，但力度有限，并无实质性突破，三、法律援助范围制度的完善（一）法律援助的对象范围制度的完善1.将受援主体扩大到外国公民、无国籍人及特定的社会组织考虑到我国法律援助实践中的具体做法及与国际惯例接轨的需要，应将法律援助的对象范围扩大到外国公民、无国籍人。

对于外国公民和无国籍人的法律援助，可以刑事诉讼援助为原则，而民事诉讼和行政诉讼援助则可以按照我国缔结或参加的国际条约、协定及国际惯例或者我国与外国人的所属国之间的司法协助协议及互惠原则办理。

至于对法人和其他社会组织，原则上不应纳入法律援助的范围，但对一些特定的具有社会公益性且与弱势群体的权利维护具有密切关系的社会组织，如敬老院、孤儿院等，在其权利受到侵害，影响到其所服务的弱势群体的切身利益，且自身存在经济困难的情形下，可以有条件地予以相应的法律援助，但其范围应做严格的限制和审查。

2.建立以最低的法律服务市场价格为衡量标准的经济困难标准目前各地通行的做法是简单地将法律援助经济困难标准与最低生活保障线或者最低工资绑定，这不仅悖离了法律援助制度的立法本意，而且由于最低生活保障待遇或者最低工资标准与获得法律服务的市场价格差距很大，即使收入远远高于最低生活保障线或者最低工资标准的公民，要按照市场价格支付法律服务费用也是非常困难的，所以现行的标准既不科学也不合理、门槛过高，把一大批收入高于最低生活保障线或者最低工资但又无力购买法律服务的公民排除在法律援助的范围之外，对于其权利的维护和社会公平正义的实现都是一种损害，而且极大地制约了法律援助事业的进一步发展。

所以我国应该重构法律援助的经济困难标准，从法律援助自身的的本质和特征出发，以最低的法律服务市场价格作为衡量经济困难的标准，根据当地政府制定的法律服务最低指导价，作为法律援助经济困难标准的衡量点。

当然随着申请法律援助的门槛降低，会带来一系列问题，如法律援助费用支出的增加、对申请人实际收入情况核实的难度提高等。

这需要通过增加政府的财政投入、对部分受援人员实行费用分担制、对受援人的申请材料建立实质审查和协作核查制、以及对材料造假人员的责任追究制等配套制度来加以解决。

（二）法律援助的事项范围制度的完善1.建立与新《刑事诉讼法》相衔接的指定辩护制度，并加强对刑事被害人的保护鉴于新《刑事诉讼法》对刑事法律援助的指定辩护制度从指定主体、援助对象、援助阶段及援助情形等方面都做了重大修改，使得现行的《法律援助条例》出现了严重的滞后，为此迫切需要对该法进行修改，以建立与新《刑事诉讼法》相衔接的指定辩护制度，重点要制定与新《刑事诉讼法》相配套的程序性规则，使得这些新规定能够落实到位，真正具有可操作性。

同时，新《刑事诉讼法》对援助律师的指定辩护工作也提出了新的挑战和要求，在修改《法律援助条例》时也应对指定辩护案件中援助律师的援助内容、援助方式、职责要求及待遇计算等方面做出相应的规定，如侦查阶段的援助是作为一项独立的业务还是整个指定辩护业务的一个阶段，其待遇是应单独计算还是与后续的出庭辩护业务合并作为一项业务来计算，这需要在计算援助律师待遇时予以明确。