香港土地财政问题的化解及其启示

※本 文 是 国 家 社 科 基 金 项 目 “省 直 管 县 财 政 体 制 改 革 深 化 研 究 ”（项 目 编 号 ：10BJY094）的 阶 段 性 成 果 。 ① 土地财政简要定义是政府以土地为物质基础而获得的财政性收入，以及由此形成土地财政收支活动与利益分配关系。
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现代经济探讨 2013 年第 12 期
仍然是政府财政收入的重要来源，在基础设施建设等方面发挥绝对主力作用。 香港自 1980 年代中期起分别通
过土地年租金、勾地表和基本工程储备基金等制度建设，完善了土地批租制度，较好地化解了土地财政问题。
关 键 词： 土地财政 土地批租制度 年租制度 勾地表
中图分类号： F810．41
文献标识码： A
文章编号： 1009－2382（2013）12－0077－05
一、香港土地财政产生的背景
土地财政的产生是有特定的制度背景支撑的。 香港土地财政现象的产生与以下 3 种制度环境有关。
1． 土地财政产生的物质基础— ——公共土地 由于香港地区独特的历史背景，目前香港地区土 地制度的许多特征源于回国前港英政府时期确定的 制度和原则。 20 世纪初，港英政府首次完成了对全港 土地详尽的地籍普查， 同时变革土地所有权制度，除 新界地区村民拥有部分农业用地的所有权外，其他土 地统一划为“官地”，英国政府拥有“官地”的最终所有 权，授权港英殖民政府代为行使最终所有权的管理。 香港回归中国后，基于制度的历史沿革，港英时期 的基本土地制度得以保留与延续。 《中华人民共和国香 港特别行政区基本法》 规定：“香港特别行政区境内的
从统计数据的分析看， 香港的土地财政兴起于 1970 年代初，1980 年代为其鼎盛期， 此后其相对于政 府财政总收支占比规模呈现“先降、后回升、不同年份 波动较大”的趋势，但它仍然是政府收入的重要组成部 分，尤其在政府基础设施等方面发挥着重要的作用。
1． 土地财政的口径 香港土地财政是来自土地的政府财政性收入，按 照收入来源本质的不同，可分为土地资产收益和土地 税收两大类。 依据包含内容的多寡，土地财政可分为 宽、窄两个口径。 （1）窄口径：“土地收入”。 在 2012 年香港特区政府基本工程储备基金中有 “土地收入”项，具体核算内容包括公开拍卖及招标收 入、私人协约方式批地收入、修订现行土地契约收入、 换地及续订土地契约收入以及就短期豁免书而收到 的费用等 4 项明细。 其中，前 3 项收入明细分别相当 于中国内地的“招拍挂”、协议出让、补缴方式获取的 土地收入；短期豁免书是由土地管理部门发出的暂时 批准，以放宽政府土地合同的限制，相关责任人需要 缴纳与受益程度相匹配的费用。 （2）宽口径：“土地收入”＋土地相关税收。 在香港与土地直接相关的税种有 2 个，分别为一 般差饷税（property tax）和物业税（rate）。 一般差饷税 是以房产物业为征收对象的间接税税种，其所得的收 入纳入政府一般（预算）收入管理。 应纳一般差饷税 额由物业的应课差饷租值乘以税率得出，而差饷租值
① 郭雨松：《香港土地制度和土地出让金管理及其借鉴》，《地方财政研究》2012 年第 5 期。 ② Hong， Yu Hung． Transaction Costs of Allocating the Surplus Land Value Under Public Leasehold Systems： The Case of Hong Kong． Working Paper， Lincoln Institute of Land Policy． Cambridge， MA， U．S．A．： Lincoln Institute of Land Policy， 1996． ③ 作者根据香港政府统计处公布表 ：192 政 府 一 般 收 入 帐 目 的 收 入 和 开 支 （1992－2011）、表 193：政 府 收 入 （一 般 收 入 帐 目 及 各基金，1989－2009）、表 194：政府支出（一般支出帐目及各基金，1989－2009）数据计算得出，www．censtatd．gov．hk。 ④ 1970－1995 年数据， 详见 Hong， Yu Hung． Transaction Costs of Allocating Increased Land Value Under Public Leasehold Systems： Hong Kong，Urban Studies， 1998， Vol． 35， No．9， 1577－1595。 1996 年香港总土地收入为 262．31 亿港元，缺分项土地出让收 入数据。 ⑤ 按照 1984 年签订的《中英联合声明》，港英政府与特区政府平分此后至 1996 年的土地批租净收益，1984－1996 年数据不包 括港英当局收取的土地收入，所以从统计上看，造成此段时间内香港土地收入的财政收入占比下降。
从本世纪初开始，中国内地市县层级政府的土地 财政①现象方兴未艾，它是政府治理结构、分税制财政 体制及土地产权体制综合作用的结果。 但与其联系 最为直接的则是现行的国有土地使用权出让制度，而 香港地区的土地批租制度则又是内地国有土地使用 权出让制度学习与借鉴的源头。 香港也曾经历了政 府对土地出让收入高度依赖的土地财政现象，以及相 关的地价、 房价高涨和社会质疑等问题。 面对挑战， 香港政府以引入土地年租制度为重点，加强对土地收 入管理，最终较好地化解了土地财政问题。 香港的治 理经验可以为内地提供有益的参考。
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开 拍 卖 土 地 收 入 在 1970－1995 年 占 总 土 地 收 入 的 62．6％。 与之相比，土地的协议出让收入和合同续期 收入处于绝对的配角地位，其中，土地的协议出让收 入呈现不规则的运行规律，1970－1995 年占土地总收 入的 11．8％， 而合同续期收入规模与占比均最小，自 1978 年起，土地总收入占比均在 2％以下。 ③合同变 更收入是政府土地收入的重要组成部分，整个期间占 土地收入 20％。 从香港的实践来看，政府无法通过修 改合同来达到大规模筹集土地收入的目的，因为再开 发土地会面临高昂的谈判成本。 ④土地年租金的总 体规模不大，1970－1995 年占土地收入的 4．4％，其绝 对规模总体呈现放大的走势。
土地和自然资源属于国家所有， 由香港特别行政区政 府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团． 土地财政实现的制度途径— ——土地批租制度 港英殖民政府在成立之初就意识到控制土地的重 要性， 以及通过分配土地资源筹集公共资金的可行性。 港英政府在法律上确立了对“官地”的土地批租制度，即 政府向土地使用者租让一定期限内的公共土地使用权， 土地使用者相应向港英政府支付土地使用权出让租金。 香港回归后，对国有土地继续适用土地批租制度。 土地批租制度简称 “土地批租”， 主要有公开招 标、公开拍卖、私人协议和临时合同 4 种具体形式，前 3 种形式与中国内地土地出让的“招、拍、挂”和协议 方式相似， 而临时合同是指政府把待拟定开发规划 的闲置土地及一些不适宜长期固定出租的土地，以临 时期限合同的形式租给有土地需求的申请者。 3． 土地财政产生的外部约束— ——相对封闭的财 政环境 无论在回归前的殖民地时期还是回归后的高度 自治时期，香港作为一个相对独立的经济单元，没有 来自外部的财力支持， 其政府通常要实现自身的收 支平衡。 但从香港发展的经历来看，香港政府以执行 “自由放任”的经济管理而闻名于世，它是世界知名的 避税港，始终实行低赋税的财税政策和政府干预最小 化的经济政策， 由此限制了香港政府的税收筹集能
（2）1997－2010 年 香 港 土 地 财 政 的 经 历 与 规 模 。 笔者根据香港库务署公布的 1997－2010 年统计资料 计算得出，香港窄口径土地财政收入分别占政府总收 入、 总支出、 基 本工程储备 基金总支出 的 12．25％、 13．03％、89．2％； 宽口径土地财政收入上述 3 个指标 分 别 为 16．54％ 、17．59％ 、120．4％ 。 与 1970 －1991、 1992－1997 两时期的土 地财政收入 分别 占 政 府 总 收 入、总支出比重相比，无论是窄口径还是宽口径，均介 于两者之间，低于前者、高于后者；而基本工程储备基 金总支出占比指标则持续走高。 数据的变化可以说 明，香港政府对土地财政的依赖程度趋于稳定，同时 对基本工程储备基金的支持能力越来越强，这种走势 应该是一种良性趋好的变化。
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香港土地财政问题的化解及其启示 ※
骆祖春
内容提要： 公共土地、土地批租制度及相对独立的财政环境是香港土地财政产生的大背景。 香港土地财政
现象从 1970 年代初凸显，1980 年代为其鼎盛期， 此后土地财政收入占政府总收支的相对规模呈下降趋势，但
通过 1970－1995 年与 1999－2010 年 的土地收入 来源分析发现，公开拍卖及招标拍卖一股独大的格局 不复存在， 私人协约发生批地和修改现行土地契约、 换地及续订土地契约这 2 种批租方式已成长为政府 土地收入的重要来源，这从一个侧面反映了以用地扩 张为主要特 征的土地财 政的式微 。 1970－1995 年 ，3 种土地出让方式取得的收入占土地收入的加总平均 占比分别为 62．6％、11．8％、21．2％。 而 1999－2010 年， 对应的 3 种批租方式占土地收入的加总平均值分别 为 42．5％、27．28％、35．32％，但是从具体年度的走势来 看，三者此起彼伏，来自修改现行土地契约、换地及续 订土地契约的收入多次超越公开拍卖及招标收入，该 发展态势局部表明香港在用地结构方面发生重大变 化，由土地扩张为主转向既有土地再开发为主。
则是假设该物业在指定的时期内（现行是 1 年）空置 出租可取得的合理租金收入。 物业税是针对出租不 动产物业的收入所得课征的一种直接税。 两税种的 详情可见郭雨松（2012）的论述。 ①
2． 土地财政的发展经历与规模测度 由于香港在 1997 年 7 月 1 日回归前后，土地出让 收入核算发生了变化，此前纳入其他收入类中“土地交 易”科目核算，此后纳入基本工程储备基金中“土地收 入”项核算。 更本质的变化还在于香港从殖民地变为高 度自治的行政特区，所以，本文将以 1997 年为界限，分 两阶段分析、比较土地财政发展经历与规模。 （1）1970－1996 年香港土地财政经历与规模 土地财政是香港政府总收入的重要组成部分。 1970－1996 年，无论是窄口径还是宽口径的土地财政 占政府总收入、总支出的相对规模呈总体下降趋势， 不同年度波动很大，呈现不稳定的特征，但占基本工 程储备基金总支出的相对规模却呈持续上升趋势。 1970－1991 年，窄口径土地财政收入平均占香港政府 总收入、总支 出 、基 本 工 程 储 备 基 金 总 支 出 的 14％、 15．1％、55．2％；同 期 ，宽 口 径 土 地 财 政 收 入 平 均 占 香 港政府总收入、总支出、基本工程储备基金总支出的 20．1％、21．7％、79．6％。 ②1992－1996 年，窄口径土地财 政收入 3 指标分别为 10．43％、11．2％、62．49％；该时段 内 的 最 高 峰 出 现 在 1994 年 ， 前 两 数 据 分 别 为 28．05％、29．90％；同 期 ，宽 口 径 土 地 财 政 收 入 3 指 标 分别为 14．32％、15．67％、85．78％。 ③ 通过分析 1970－1996 年港英政府获取的土地收 入具体构成情况④，可以得出以下结论：①公开拍卖收 入和协议出让收入一度是土地收入的最重要来源，但 其重要性总体呈下降趋势。 1970－1995 年，两项收入 的 土 地 收 入 占 比 为 74．4％，1981－1983 年 为 最 高 峰 ， 占比保持在 90％～92％，而 1994 年总占比 最低，只有 47．6％，但这中间有统计口径变化因素的影响⑤。 ②公 开拍卖土地收入又是整个土地出让收入的主体。 公