我国城市土地使用制度存在的弊端、原因及对策

我国城市土地使用制度存在的弊端、原因及对策

摘要：

土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值, 以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。但目前在土地使用方面还存在着许多压力和问题。需要通过明晰土地产权，规范土地市场管理，转换政府职能等对策，建立和完善土地市场体制，从而消除我国城市土地使用制度的弊端。

关键词：

土地资源土地产权土地市场政府职能

引言：

城市土地使用制度是我国土地制度建设的重要组成部分,也是我国经济体制改革的主要内容之一。改革开放以来,我国城市土地使用的有关法律制度相继推出,且不断发展,成绩可喜。但随着改革的持续深入,土地使用制度中的深层次问题不断显露出来:土地产权关系模糊、土地市场发育不完善、政府职能发挥不到位、土地法制建设滞后等等,在一定程度上影响了改革的深化。因此,如何制定一整套符合经济可持续发展之需的土地使用制度亟需认真研究,这是发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。

正文：

1 探讨我国城市土地使用制度主要问题的意义

土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值, 以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。特别是经济的高速发展和城市化水平的提高, 使得加强城市规划、建设和管理, 走可持续发展道路, 改善城市生态环境和人民居住环境已成为共识。另一个方面, 我们也必须看到, 目前在土地使用方面还存在着许多压力和问题: 一是人口增加耕地减少和经济的发展对土地的需求形成了巨大的压力; 二是土地市场的宏观调控效果不明显、大量的土地资源被闲置和浪费; 三是政府对土地缺乏高度垄断, 越权批地, 非法用地等问题还没有从根本上解决; 四是在建立现代企业制度或企业重组过程中,随意处置国有土地致使土地收益流失的现象还较为严重。因此, 加强土地规划, 节约利用土地, 减少外延扩大, 提高内涵挖潜, 强化管理, 促进流通, 增加财政收入, 应是规范我国土地使用制度的出发点。【1】

2 我国城市土地使用制度存在的弊端及其原因

2.1 土地产权制度结构单一。

长期以来, 城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享, 现有法律未作明确界定; 土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方式取得的土地转而通过划拨方式流入市场, 使得国家土地收益大量流失; 国有土地和农村集体土地两种土地所有权不对等, 法律规定只有国有土地才能直接入市, 集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义上垄断了土地供应。

2.2 土地市场机制欠成熟。

划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度,划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30%的出让金, 从各地实际运作来看, 达到40%的地方甚少,一般都低于40%。因而为了少缴或不缴出让金难免形成“隐形土地市场”, 造成大量国有资产流失, 加剧了社会分配不公的矛盾。其次, 协议出让土地比重过高; 租税费体系庞杂、杠杆功能失调; 城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加, 造成耕地锐减。

2.3 现有立法规定滞后。

土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者, 可能导致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为, 刺激起过分的批地热情, 为未来政府带来财政上的困难, 有悖代际公平原则, 更不利于房地产市场的持续健康发展。同时, 较短的城镇土地使用年限规定( 40—70 年不等) , 容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑。

2.4 行政管理体制不健全。

从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一, 从而造成机构重叠、职责不清、效率低下诸问题, 直接损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门, 对土地市场的服务、监督不到位, 造成土地市场信息不对称, 一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时, 由于政府职责越位或缺位, 管理分工混乱以及监督流于形式, 不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便之门, 严重损害了政府形象。

以上各种突出问题的产生, 其原因是多方面的。有客观的, 如有限的土地资源与社会经济快速发展的矛盾, 也有主观的, 如观念和认识上的问题, 等等。关键的问题是认识观念偏差, 经济利益驱动; 土地供应体制及其保障机制存在缺陷。违法的低成本导致土地不法行为不断产生, 甚至愈演愈烈。【2】

3 完善我国城市土地使用制度的建议

从长远来看,我国要建立和完善社会主义市场经济体制,必须建立和完善土地市场体制,通过对我国现行城市土地使用制度下土地市场存在问题的分析提出以下建议。

3.1 明晰土地产权,加快物权立法,健全和创新土地产权法律制度

3.1.1 明确土地产权。现有的《土地管理法》规定:中央人民政府即国务院是国有土地的惟一产权代表,包括城市土地在内,任何一级地方政府均非国有土地的产权代表。就国有企业而言,尤其要明晰土地产权,其产权权能主要有出让土

地使用权、土地使用权作价入股权、租赁土地使用权、授权经营土地使用权、划拨土地使用权等。

3.1.2 要加快物权立法,以确认和保护各种新的物权。城市土地开发的立体化发展必将涉及土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权(细分为出让权、转让权、出租权、转租权、回收权、担保权、典权、入股权、赠与权及互换权等)诸权利。面对产权界定不清带来的种种问题,笔者认为应以土地权利为核心、以物权理论为基础来设计土地产权制度是比较理想的选择,这样产权界定较为清楚。故亟需加快物权立法步伐,保障和创新我国的土地产权法律制度。

3.2 规范土地市场管理,优化土地资源配置

3.2.1 要打破政府对土地一级市场的垄断,切实推行土地有偿使用制度。

要改革土地供给的行政性审批制度,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市,采用年租制在内的多种有偿使用方式,使土地所有权在经济上得到全面体现,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。

3.2.2 严格土地使用权出让制度,实行土地出让金分期收取制度。

土地出让范围要严格依法律规定执行,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“招拍挂”,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取,不能随意减免,并向社会公开土地出让的真实情况,接受社会监督。为了地方政府的长远发展,应实行土地出让金分期收取制度。例如,某市批租土地收入了3 000 万元,土地使用年限是50年。那么,这笔钱不能全由当期政府支配使用,而应统一上交国库,再由中央财政按年度均分,每年拨付的资金是可以60万_______元,专项用于城市建设。这样,不论由谁批租土地得的钱,土地出让期限内的年度收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。

3.2.3 建立科学的地价评估制度,限定拍卖出让的使用范围。

要提高评估从业人员的素质,打破土地部门垄断状况,吸收各界精英参与评估,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情,笔者以为,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。

3.2.4 完善划拨土地使用权入市管理,探索集体土地使用权入市问题。

首先,要建立划拨土地使用权入市许可制度,划拨土地进入流通时,必须得到所在地人民政府批准,取得许可后才有资格交易,这样能使地方政府控制当地的供地总量,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时,原土地使用者不应享受全部地价之利,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次,在一定范围和特定条件下,政府应承认和允许集体土地流转,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报》报道,广东省将于2005 年10月1日起允许农村集体建设用地入市。

3.2.5 健全土地收购储备制度,改革城市土地租税费体系。

其一,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量,即在市场低