管理制度-生态效益补偿制度

引言

自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在。在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担。这些问题不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后的利益关系，促进社会公平的工具。

我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后①以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定②外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿标准等方面存在不一致现象。二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，分析生态效

①三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关

注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。

② 1998年我国修改的《森林法》规定：“建立林业基金制度，国家建立森林生态补偿基金”。第一次以法律的形式明确地规

定了森林生态效益补偿制度。但如何操作没有具体的实施细则。

益补偿法律关系的特征，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出完善的措施，将对构建生态效益补偿法律制度提供参考。

理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的，生态效益补偿的研究也不例外。由于生态效益补偿是个比较新的课题，国外目前的论述不是很多。国内有一些学者开展了一些有益的探索和研究。总的来说，从环境经济学角度研究的较多，且研究的重点集中在森林生态效益补偿，如森林生态效益补偿的计量评价和计量模型，森林生态效益的交互作用及叠加效应，森林生态效益补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。对生态效益补偿从环境法角度探讨的文章有《生态补偿的法律制度化设计》、《论我国森林法上生态补偿制度的完善》、《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》等，探讨这方面问题的学术专著目前还没有出现。这些理论研究启发了作者的思维，为本文的写作提供了基础。但对许多问题作者有不同的看法。

生态效益补偿法律含义的界定是展开生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点，但其定义尚未统一。不同学科的学者囿于自身研究领域，对生态效益补偿的理解侧重点各有差异。生态学多从生态系统的整体性出发，强调的是生态系统的自我恢复或人为修复，常用“自然生态补偿”。而经济学则多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿。生态学和经济学上的生态效益补偿理论为法学上生态效益补偿含义的界定提供了理论基础，但法学上的生态效益补偿应从公平和正义、权利和义务的角度来定义。作者认为，生态效益补偿是指为了实现生态系统生态功能的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及对为改善、维持或增强生态功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。该定义指出了生态补效益偿的目的、主体、依据、形式和阶段。

对于生态效益补偿法律关系的客体，我们认为，它既不是生态效益，也不是自然资源或环境，而是生态效益补偿行为结果。在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。

在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基础或理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。

生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的