加拿大金融监管体系对我国金融监管的启示

2012年第1期

SHI JINGJI 经济JIAO

视角

加拿大金融监管体系对我国金融监管的启示

李娜

（审计署金融审计司，北京100830）

摘要：全球金融危机的爆发，引发了对全球金融体系的反思，其中的一个重要内容是对现有的金融监管框架的反思和修订。本文主要从阐述加拿大银行业及金融监管体系的特点入手，意在通过比较分析，从发达国家的监管实践中吸取经验教训，进而

对我国的金融监管改革有所补益。

关键词：金融监管；加拿大；监管体系改革中图分类号：F837.11

文献标识码：A

doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x ）.2012.01.34

文章编号：1672-3309（2012）01-77-03

一、加拿大银行业及金融监管体系的特点

加拿大银行系统是全球表现最佳的银行系统之一，世界经济论坛将加拿大的银行系统评为全球最稳健的银行系统（美国和英国则分别排名第40和第44位）。即便在金融危机爆发之后，标准普尔公司仍将加拿大银行系统评为世界上最健康的银行系统。加拿大是最先实行《巴塞尔协议Ⅱ》的国家，为了确保《巴塞尔协议Ⅱ》的成功实施，加拿大金融监督局和银行业提早准备，为此花费了数亿美元。面对刚刚获得通过的《巴塞尔协议III 》，加拿大财政部长费海提表示，巴塞尔新规则早已在加拿大银行管理标准中反映出来，加拿大国内银行已经准备好接受新规则。加拿大健康的银行系统的特点有4个方面：

（一）与金融综合经营相协调的金融监管体制

加拿大金融监管体制无论是横向上还是纵向上都有明确的职能分工和清晰的权责体系。横向上，金融机构监管署（以下简称OSFI ）和加拿大银行、存款保险公司（以下简称CDIC ）、金融消费者保护局（以下简称FCAC ）分工明确，共同构建了加拿大联邦金融监管体制的组织框架。纵向上，银行和保险公司由联邦金融监管机构监管，证券公司由省政府金融监管机构监管的两级分权管理格局。监管分工上，联邦金融监管机构集中在风险体系方面，而省金融监管则集中在金融服务方面。各省均设有自己的证券监管部门，负责对各自证券公司和业务实施监管；设立金融服务委员会，对省注册的信托、贷款和保险公司以及市场行为进行监管，从而形成了一套审慎、务实、富有弹性的金融监管理念。

为加强金融监管机构之间的协调，加拿大还成立了金融机构监管委员会（以下简称FISC ），由金管署主席、央行行长、存款保险公司主席以及财政部副部长组成。该机构并非法定政府机构，但向财政部部长报告，每季度开会一次。在过去的10年中，加拿大的监管机构通过这种方

式保持了有效的沟通和协调。这套监管架构的优势在于，针对不同金融机构特性，通过监管机构之间的合作，减少了监管的灰色地带。正是通过这种统一协调的金融综合监管架构，通过监管机构之间的协调运作，加拿大得以成功应对此次金融危机。

（二）高度集中的银行业及审慎经营的理念

目前，加拿大共有77家银行，其中本地银行22家，外资银行子行26家，外资银行分行29家。其中，加拿大皇家银行、蒙特利尔银行、TD 银行、加拿大帝国商业银行、丰业银行、加拿大国家银行6家全国性银行在整个银行业资产和存款占比高达90%以上,并自上世纪60年代以来，一直拥有稳固的市场垄断地位。

加拿大银行业在长期历史发展中，逐步形成了保守、稳健的企业文化和风险理念，即在可承受的风险范围内实现收益的最大化。加拿大也是在全球银行业中率先全面推行巴塞尔新资本协议的少数几个国家之一，其银行业注重资产负债基础结构的合理稳定，强调负债方面的流动性管理，有着更高的风险资本与杠杆率要求（市场闭锁造成的流动性短缺和杠杆率过高是导致美国次贷危机的两个重要原因）。对商业银行和投资银行的杠杆率要求（不得超过20倍），使其银行业的安全性远高于美国和欧洲。

加拿大银行一直坚持审慎保守的经营理念。在加拿大银行业普遍信奉“看不懂的产品不做或少做”、“没有任何一项业务值得拿自己的名誉去赌博”，对“小概率、大事件”类产品审慎经营，这也是加拿大银行业从事较少金融衍生品的重要原因。在加拿大，按揭贷款证券化率不到

20%，远低于美国60%的水平；次优级抵押贷款与次级抵

押贷款之和在抵押贷款总额中的比重也不足5%；抵押贷款违约率也要明显低于美国。加拿大对住房按揭贷款要求的首付比率为20%，不能支付首付的借款人须购买住

金融财税

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房抵押贷款公司（CMHC ）的保险，银行每5年对借款人的信用状况进行评估。

（三）以风险管理为核心的经营策略

加拿大金融监管机构以资本充足率作为监管银行的重要指标，金融机构自身也有一套严格的风险管理制度。以加拿大皇家银行为例，其风险管理部门由董事会主席及首席执行官领导，主要通过集团风险委员会来履行风险监管职能，集团风险管理主要是识别、评估、减少和监视各种风险。全行风险管理框架与政策分为4个层次：全行风险管理框架—专项风险框架—全行风险政策—业务、技术及运营的专项政策和流程。在经济危机中管理风险有3种主要方法：一是零售业风险战略应用预测性评分，对客户的风险组合进行自动调整；二是紧缩高风险领域业务；三是顺应新的经济环境和数据。在2009年，对大部分评分和战略部署进行了调整，同时强调风险管理部与资金部、资产管理部及业务部门等之间的合作，实现全面风险管理。如丰业银行，每一项新产品都要经过一个缜密的推出过程：提出思路—消费者调研—风险评估—系统操作———市场调查———推出———反馈与重新设计，并建立风险模型层层论证。

（四）金融监管更侧重于实体经济与民众生活，分类监管，量体裁衣

注重对消费者权益的有效保护也是加拿大金融业保持稳定的重要因素。上述提到，加拿大金融监管体系由中央银行、OSFI 、CDIC 、FCAC 等金融管理部门组成。其中，设立CDIC 是大多数国家保护存款人利益的通行做法，其主要职责包括：对存款的部分或全部损失提供保险；促进金融市场的稳定；维护会员单位存款人利益，努力降低自身经营风险。存款保险公司从金管局获得被监管机构经营相关信息，联合金管局共同实施现场检查，来确保其监管的有效性和权威性。

2001年6月FCAC 的设立，专门负责金融消费者的

保护，集中了原分散于不同联邦监管机构的金融消费者保护职能，同时，金融消费者保护局还具备对监管机构的强制执行权，这明确显示了加拿大注重保护金融消费者利益的政策取向。其管辖的金融机构包括：银行、联邦注册保险公司、信托和贷款公司以及合作性质的信用协会。其法定职责包括：确保联邦管辖金融机构遵守有关消费者保护的法律法规；宣传金融消费者的权利和义务，并帮助公众获得必要的有关金融产品和服务的信息。

二、对我国金融监管及金融审计的启示与建议（一）完善监管机构的协调沟通机制，实现监管信息共享

虽然加拿大基本确立了以OSFI 为核心的统一监管模式，但仍注重加强各监管机构间的沟通与协调。加拿大

有3个成员组成的协调机制：一是侧重研究金融监管问题的FISC ，二是侧重研究影响金融机构的政府政策问题的高级顾问委员会（SAC ），三是侧重研究存款保险问题的

CDIC 董事会。这些多边协调机构在确保有效监管方面发

挥了重要作用。

目前中国商业银行混业和综合经营快速发展，金融监管体制也正面临着国内金融混业经营及金融对外开放步入快车道带来的严峻挑战。为适应混业化及对外开放过程中产生的新情况新问题，我国银监会、保监会和证监会也需未雨绸缪，主动协调好彼此之间的关系，建立有关监管信息、报表的定期交流制度，做到信息共享，提高监管效率和水平。除建立“三会”监管联席会议制度外，还需加强与中央银行、财政部、发展改革委的协调，做到在重大问题和政策法规上的监管一致性，逐步建立起协调高效的协同监管体系。

（二）提高金融机构自身的审慎经营和风险管理意识，实现混业和综合经营的稳健发展

目前，国内金融机构为抢占市场，往往制定出一系列业务考核指标，分支机构为完成考核指标，急于做大存贷款规模而忽视了对自身风险的充分估计。大型金融机构在推进混业经营和综合经营的过程中，各项业务之间缺乏有效的风险隔离，存在一定风险传导隐患。同时，随着《巴塞尔协议III 》的实行，对银行的资本数量和质量都提出更高要求，我国商业银行普遍面临补充资本金的压力，而业务多元化和产品创新所带来的潜在风险，也将使增提资本的压力进一步上升。为此，国有金融机构应切实提高自身风险管控能力，提高资本质量，扩大风险覆盖范围，引进并更新整体杠杆比率，提出前瞻性的拨备与资本留存以满足压力期的资本要求。

以工银加拿大和中国银行温哥华分行为例，两家银行都向中国“走出去”的企业提供了全球化金融服务，前者在房地产贷款业务上规模较大，后者在贸易融资业务规模较大，但二者都已达到加拿大当地规定的业务规模上限，优势业务发展面临瓶颈。因此，大型金融机构在拓展海外业务时，要注意相互间的协调合作，形成利益共同体，避免单打独斗。如工银加拿大可以将房地产贷款客户介绍给中国银行，同时中国银行温哥华分行也可以将贸易融资业务介绍给工行，这样双方都在规模限额之内实现了业务互通和拓展。

（三）建立更侧重于民生和服务的监管理念，实质性地扩大绩效审计范围

现代金融监管的本质应首先是服务，从根本上是为社会公众服务，其次才是管制。从这一点来说，我国的监管当局则更多的表现为对金融机构的管制，服务的成分则较少。我们在安大略省审计署访问中了解到，安大略省

金融财税

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