广东省顺德区_党政合署大部制

四川改革・２０１０年第４期●经验交流●

一、顺德改革概况

改革开放以来，顺德在全国许多经济体制创新方面多次拿到第一名，一直在我国县城经济体中排名领先。近几年，顺德在城市化水平、对企业的吸引力、居民的生活质量等方面渐渐落后于长三角的昆山、张家港、江阴等市。不仅如此，顺德经济总量也从长期以来的全国县域经济第一，跌到二、三位。在此背景下，顺德开始了党政合署的大部制改革。

２００９年８月２０日，广东省委、省政府正式批复，同意在维持顺德区目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市管理权限。

９月１７日顺德区推行大部制改革，把４１个党政机构大刀阔斧地调整到１６个部门，其力度之大、创新之多，被外界称为“石破天惊”。和各地“行政大部制”改革不同，顺德改制直指除人大、政协之外的党政工群全套系统：工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织，以及由广东省、佛山市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局九个部门，一并纳入机构整合范围，原来的４１个机构，被一次性精简到１６个，其中政府部门由２９个调整为１０个，机构精简近２／３；设置党委机构６个，全部与政府机构合署办公。区委办和区政府办合署办公。区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委。区委宣传部同时也是文体旅游局，区政法委和司法局合署办公。而区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工商联、残联组成的新的党委“社会工作部”。包括垂直管理的单位工商、质检、药检等也难逃精简，新成立的市场安全监督局整合了３个省直管部门（质检、工商以及药监）以及８个执法部门的职能。在顺德，一些机构都已经成为历史了，包括党的三大法宝之一统战部也没了，而富油衙门财政局和地税局“强强联合”组成了新的财税局。

如何解决上下部门对口问题，其办法极其简单，就是印公章，顺德区委书记刘海说，现在的

广东省顺德区：党政合署大部制

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思路是，下边一个公章，对应上边十多个公章。而从宣布改革到人事变动，顺德仅用了三天时间，可谓迅雷不及掩耳。据了解，９月１４日上午汪洋批示同意该方案，１４日下午佛山市召开市委常委会作内部通报；１５日上午，顺德召开区党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，班子成员第一次了解此方案，当晚方案和２７个职能局局长见面；１６日上午召开干部动员大会，免除２２名正局长，并宣布１６个大部负责人和副职人员名单；２１日，１６个部门正式运转。

值得注意的是，１６个“大部”一把手，并不从原来４１局行政首长中挑选，而是由区委、区政府副职兼任。目前，副书记（１人）、副区长（６人）、常委（４人）占据了其中１１个位置，剩下５个位置，由区务委员担任。顺德新设了区务委员一职，等同副区长级别。权收１６个部门后，部门实行首长负责制，类似于国外的组阁；决定重大事宜，则由四套班子负责人和１６个一把手召开党政联席会议，取代原来的书记会、常委会、甚至全委会决策，推动党政决策和管理的扁平化。

据介绍，这实际上是取法香港和新加坡：决策、执行、监督相对分离，决策机构少而精，执行部门专业高效，监督部门独立运作并直接对行政首长负责。为此，顺德新设局务委员头衔，原部门的正职全部成了副职，原来部门的副职成了局务委员，一律维持原来行政级别；公务员也维持原编制，人随事走，老人老办法、新人新制度。

区县获得足够授权。这轮改革与以往很大的不同是，中央给予了地方充分的改革空间。中央编办副主任吴知论曾表示，这轮地方政府机构改革，中央精神是既坚持原则性又强调灵活性；在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构则可根据当地需要，因地制宜设置。就顺德而言，在此次改革之前，已经获得省委省政府同意，除部分事务外，顺德区均行使地级市管理权限。顺德能把省管、市管部门一并整合，是由于广东省授予其经济、社会、文化等方面事务的地级市管理权限。而改革的财政支出来自顺德，不需要上级的补贴，也被认为是顺德改革可以坚持下去的原因之一。

议行合一。顺德的此次机构合并，操作上从“议行合一”、提高政策执行力出发，体现了执政思维的变化。比如顺德把纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委（政务监察和审计局）行使，尤其是信访部门归入纪检监察，意味着信访真正成为了一种监督力量，而不是现行很多地区的“维稳工作”；审计是传统的政府部门，顺德把其归入纪检监察，实际上是把部门监督权统归党务，并新成立一个行政审批监督室，让审批晒在阳光下，提供了以监督机制解决社会稳定的一条路子。这样，市民反映的情况、民意都集中到政务监察和审计局所设的社情民意咨询机构中，监督权整体外移，在全国属首次。

实用导向。对总工会、团委、妇联等群团组织的处理，尤其展现其“实用和操作性”。归口社会工作部后，几个群团组织继续按原来各自的章程运作，但其机关按照区财政供给的领导职数单独计算，其中总工会、团委、妇联按１正２副，工商联按１正１副，残联按１正设置，打掉了利用这些部门容纳官员职数的陋规。另外，对于顺德设置社会工作部，将群众工作、统战工作和宗教等统在一起，刘海表示，没有统战部，不是政治体制改革考量，纯粹是由于体制太分散，“从实用和操作这个角度去考虑”，不拘泥于名称，更贴近基层，无论是从人力决策、执行，都是加强了社会工作，反过来，也是加强了统战的工作。

面向群众，建设服务型政府。作为县一级的

二、顺德改革的特点

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顺德区，直接面对基层和人民群众，有大量的实际问题需要解决，显然不宜分工过细。据此，他们对区党政机关进行整合，显然有许多好处：它可以避免党政机关职能交叉重叠问题。在现有体制下，政法委和司法局的职能就有交叉，政府的文体、广电、新闻、出版和党委的宣传部也是如此，实行党政合署有就会较好地解决这些弊端；它能够促进机关作风转变。由于党政机关职能交叉重叠，往往会出现对容易解决的、会给部门带来利益的问题争着去做，对难以解决的、不会给部门带来利益的问题则互相踢皮球，党政合署后就无法扯皮；它有利于提高办事效率。这不仅仅因为克服了相互扯皮的现象，还因为集中使用力量形成合力，使工作效率大大提高。据新任卫生和人口计划生育局常务副局长刘明介绍，最近申请甲流疫苗经费，按以往需要经过多道程序，往返至少得一两个星期时间，如今简化了程序，３天内就办完了，用他的话说就是“颇感顺当”。

机构减少了，人员相应减少了吗？从日前媒体报道看，机构的合并即意味着官员的并存，至少从领导官员的数量上来看，领导个个存在，只是称谓有所改变，原局长成为副局长，原副局长称谓局务委员。可以想象，合并前的一个局设有两到三个副局长，如果３个机构合并后，新任局务委员就有６到９个之多，对于一个县级行政局，真不知道这些局务委员都能分管啥“局务”？

办公集中了，效率真正提高了吗？顺德党政合署之后，职能相近的部门集中在一起办公了，但是集中在一个部门就能提高效率吗？这个问题其实在中央大部制改革的时候就被反复提过。这个问题的关键在于不要遗忘大部制内部各部门之间的利益纠缠。在我国政府利益集团日益封闭的现状下，我们不得不重视这个问题。尤其是强扭在一起的各个分立部门组成的超级大部制，有必要怀疑它的效率性。强加大不等于强大，果真如此，顺德经验将进一步恶化行政体制改革环境，党政一体化无可避免地产生相互矛盾的政策目标，结果之一必然是党政之间的相互揉搓。

权力集中了，监督是不是更难了？顺德的大部制都升格了，一把手都是由区委副书记、区委常委和副区长等区级领导兼任，虽说这些一把手不一定直接管理新机构的直接事物，但不可否认，他们的权力集中度扩大了。以前是区领导是分管，还同分管部门一把手有些心理和行为上的隔阂，但现在是直接性的一把手了。这可让人大怎么监督？因此监督如果没有制度性约束，还是个老大难。

顺德模式有复制性吗？对顺德模式，有乐观派，汪玉凯认为，我们的两干多个县级基层政权，都能够推行顺德党政统合的公共治理模式，将对县一级的经济社会发展必将产生深远影响。有冷静派，迟福林指出，大部制改革的长远目标即党要管党、政要管政，顺德的大部制改革确实是个特例，在短期之内，顺德模式有利于提高政府工作效率，可以作为阶段性的过渡方法。也有反对派，党政一体化将进一步恶化行政体制改革环境，有悖于政治与行政的二分法。（注：２００９年１２月，广东省在珠海召开深化体制改革工作会议，要求全省推广顺德样本。）

必须肯定，顺德模式是基层民主政治发展的创新，只有鼓励和加大这些创新，才是国家政治体制改革的经验来源和动力渠道。顺德的改革不仅仅石破天惊，更有许多可圈可点之处。现在顺德模式的成效还充分没有展现，问题也还没有充分暴露。任何模式都不是生来完美的，只希望顺德模式能够在纠错中不断发展完善，从而真正成为中国基层政治改革的可复制模式。

三、对顺德改革的思考

（本文出自中国改革（２００９）年会文集）

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