有关塔里木河流域水权制度建设探讨

有关塔里木河流域水权制度建设探讨

作者：陈长清

来源：《城市建设理论研究》2013年第09期

摘要：塔里木河流域水权制度建设取得了一定的重要成就。其实施了“三位一体”的管理协调体制，围绕流域初始水权分配、水权保障机制建设和水权实时管理能力建设这三层开展工作, 对塔里木河流域的水量实行实时调度。但这其中也存在一些问题, 需在今后对其水权制度进一步的完善。

关键词：塔里木河流域；水权制度建设；三位一体

中图分类号： TV212.5+2 文献标识码： A 文章编号：

塔里木河流域水量分配方案是塔里木河流域建立初始水权分配制度的基础工作，也是实施水权管理的依据。不少专家对塔里木河流域初始水权实践提出了自己不同的看法。这些观点和看法对我国建立和完善水权制度、优化配置水资源、促进水资源的可持续利用有很大的促进作用。本文下面就结合塔河流域水权制度建设的实际情况，探讨一下其目前的建设情况及存在的问题。

1塔里木河流域水权制度建设方案

1.1 塔里木河流域水权制度建设的步骤

塔里木河流域水权建设按照“三位一体”的步骤建设，并围绕着流域初始水权分配、水权保障机制建设和水权实时管理这三部分逐步展开。

2003 年，自治区政府批准了《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》( 以下简称《水量分配方案》)，它是塔里木河流域水权制度建设的基本依据，实质上确定了塔里木河流

域初始水权分配的方案。而水权保障机制建设主要包含两方面的内容：相关机构的建设和相关法律法规的建设。1998 年，根据塔里木河流域治理实际情况,在塔里木河流域管理委员会基础上,成立了塔里木河流域水利委员会。塔里木河流域水利委员会由常委会及塔里木河流域管理

局组成，并且明确规定了水利委员会运行方式与相关职能，这是塔里木河流域水权制度建设的组织保障。关于水权制度建设的法律法规方面, 已经颁布实施的法律法规有：《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》( 以下简称《条例》)，《塔里木河流域综合治理项目工程建设管理办法》，《塔里木河流域水资源统一调度管理办法》等。这些法律法规是塔里木河流域水权管理的法律基础。水权实时管理能力建设主要包括三个方面：制度的建设、水利工程建设和“数字塔河”工程建设。2002 年自治区制定了《塔里木河流域水量统一调度管理办法》明确规定了塔里木河流域水量调度原则、调度权限、用水申报、用水审批、用水监督等内容。

1.2管理协调体制的主要内容

塔里木河流域水权管理协调体制的实质内容主要为“三层一体”。其中的“一体”指塔里木河流域水利委员会,“三层”中的第一层级为塔里木河流域水利委员会常务委员会,第二层级由执行委员会、执委办和塔管局构成，第三层级为水资源协调委员会。第一层由自治区人民政府的主要领导、国家相关部委、塔管局、流域有关地和兵团师主要领导人共同组成，是流域综合治理与水资源统一管理的决策机构。第二层中的执委会是常委会的执行机构；执委办是执委会的办事机构；塔管局既是流域水利委员会的办事机构,又是委员会的技术、职能机构,在流域内行使水行政管理职能。第三层由塔管局局长、副局长及流域各地州及兵团师水利局长组成, 其主要职责是研讨与商量有关水权制度建设中的重大问题，为上层提供参考意见。

1.3水量实时调度方案

自治区在2002 年实施了统一调度塔里木河流域水量的工作。具体的统一调度方案为年计划、月调节、旬调度。并按此方案采取五个方面的措施:签订年度限额用水协议，在年初召开的流域水利委员会常委会会议上,自治区领导、常委会主任与流域各地州、兵团师等用水单位签订协议，明确规定各单位、部门每年的计划用水量；完善塔河流域水权的规章制度，建立健全流域各级水量调度机构；加强和完善水量监测工作；采取必要的措施,保证实时调度的执行；在执行过程中，应按照“科学预测、精心调度、强化监督、加强协调”的原则,以批准的年度水调预案为依据,通过滚动分析，计算出当旬的用水量,调整当旬计划，并下达调度指令；严格执行调度纪律, 加强对调度纪律执行情况的监督检查。

2塔河流域水权制度的主要内容

塔河流域建立水权管理机制的第一步是对初始水权的分配，也即是目前实施的用水限额。第二步建立和推广更为优秀合理的用水定额指标体系，提高水权管理单位的水权意识，以及重视水资源的利用效率的问题。第三步是在实现节水目标后，对引水总量进行相应的减少，对塔河全流域水量实施总量控制、限额用水的统一调度管理方案，从而满足流域初始水权的目标。这项工程十分庞大复杂，应在实际工作中加大对塔河流域的综合治理，提高水权意识，加大对源流各地州、兵团师的节水力度，增加干流的水量，从而实现初始水权的目标管理。

2.1 层次划分水权

通过对塔河流域的水系组成的研究,可以把水权按层次划分为四级。界定源流与干流的水权时，由于塔河干流自身不产流,因而流域水权划分的第一级为明确界定4个源流供给干流的水量。通过界定次级水权,可以明确的掌握源流向干流输送的水量,从而使源流区域的用水量不可无故占用属于干流的水权。塔河流域水权的第二级为划分源流行政区域之间及干流区的水权。其主要内容是划分4个源流流域内地方与兵团的水权,以及干流区上、中、下游之间的水权。界定此级水权的目的是明确地方与兵团的水权,以及干流各区间内可以支配的水量。塔河流域水权的第三级是划分行政区域内地方县市、农业师各团场之间的水权。水权划分的第四级为各县市、各团场水权的再分配。

2.2 促进水权市场的非价格机制的完善

水权市场的非价格机制主要包括两方面的内容：水权市场运行的法律制度以及水权市场运行的政府职责。由于塔河流域关于水权制度建设的法律法规方面的落后，有相当一部分人不依照法律适用水资源，从而造成水资源的不合理利用，使河流下游面临断流及荒漠化。因此, 若要市场机制顺利的运行，必须建立健全相关的法律法规，而且充分发挥政府的相应职责。

3 塔河流域水权制度的成就

塔里木河流域水权制度建设初步勾勒了初始水权建设的基本框架。其水权建设围绕着流域初始水权分配、体制与法制建设和工程监测能力建设“三位一体”进行建设,初步描绘出了我国初始水权建设的基本框架和路径。初始水权的分配不是水量的分配,而是以水量分配为基础的权的配置。因此，水权制度建设必须以水量分配为基础,建立能够保障水量分配方案顺利实施的法律法规以及相关制度，才能构建水量分配的权利边界,从而实现水量分配由“量”到“权”的转化。

3.1 水资源管理由事后控制中的模式转向全过程控制的模式

在塔里木河流域水权制度建设中，实行了水资源的实时管理模式。该模式促使塔里木河流域水资源管理逐步由事后控制向全过程控制的转化。我国长期以来实行的“以需定供”的水资源管理模式情况下的水量调度计划及管理是一种水量需求的体现和实现,因而水资源的管理必然是一种事后性质的数值统计控制的特征。而现在实行的“以供定需”的以水权为核心的水资源管理模式决定水量调度计划及管理，以限制和控制水量的分配为目的，必然呈现出一种全过程控制的特征。

3.2 体现了政府在塔河流域生态建设中的重要作用

塔里木河流域水权制度建设是在世界银行项目和国家财政投入的支持下开展的以恢复和保护流域生态为主要目的的水权制度建设,确立了政府在水权制度建设中的生态职责,从而有了建立全社会利益分担机制的必要性和合理性。由于生态利益具有公共品属性,能够惠及每个人,因而只能由政府代表社会全体公民对其进行恢复和保护。因此,在以保护流域生态为主要目的水权建设中,应确立政府的责任主体地位和投资职责,建立全社会利益分担机制,是水权制度建设得以建立和推进的关键。

3.3 水资源管理由部门管理转向社会管理

塔里木河流域水权建设中的“三层一体”管理体制,预示了水资源管理正逐步由部门管理转向社会管理。我国长期以来的水资源管理的注意力往往集中在单个水利工程上,而较少的考虑水资源管理与社会发展的关系，因而具有部门管理的特点。但现行的以水权为基础的水资源管理，其管理理念为“资源水利”,将水作为一种有价值的水资源,通过把水资源管理与社会经济发