建立健全税收风险防控机制的思考

关于进一步建立健全

税收风险防范机制的思考

风险防范，就是以最有效的方式，主动地、有目的、有计划地处理风险，以最小的成本争取获得最大的安全保证。目前，就国税系统法治化建设的历程来看，随着依法治税工作的深入推进，各级国税机关在增强法治意识、健全制度建设、完善管理手段、强化监督制约和提高队伍素质能力等方面做了大量工作，尤其在规范税收执法岗位工作流程方面，有力地促进了防范和控制税收执法风险工作的开展。但我们也必须清醒的认识到，目前税收执法风险的防范工作还处于比较初级阶段，实践中的许多措施显得较为零散，有效防控机制还不尽人意。

一、当前税收执法存在的风险

（一）税收法律、法规和管理制度的不完善形成了执法风险。税收规范性文件数量浩大、内容繁多、更新频繁，给税务人员学习和掌握带来极大压力；新法颁布以后配套政策出台缓慢，税收规范性文件效力不足，面临税收执法的风险；新旧税收政策之间相互衔接出现脱节，不能及时完善修正，失效、有效文件让人难以准确把握，稍不留神，就容易犯适用文件不当的错误，造成执法不力的现象，使税务人员在执法中应作为不会作为，出现不作为的情况，这种现象对直接

面对纳税人的岗位（管理、稽查岗）及各级审批岗形成很大的风险。有些税收内部管理制度的过于笼统，过于形式，个别不易操作的条款形成税务执法的直接风险，尤其对税收管理人员形成风险。

（二）日常税务管理过程中的不当行为形成的执法风险。税务管理的过程中存在的风险，不仅反映在催缴扣缴、强制执行、偷税案件的查处，涉税案件的移交等方面，实际上它渗透在每一个管理环节。包括税务人员与纳税人的语言交流、执法的态度、执法文书的填写，执法程序的遵守，违法性质的界定、处罚公平与否都有可能形成税务执法的潜在风险。征管对象和纳税环境随着经济的发展不断变化，执法简单化凭经验办事和执行政策理解操作不当，判断失误，也会形成税务人员对纳税人监督不利的可能性。由于不作为，执法不当或执法错误损害了国家利益或纳税人的合法利益，形成的税收执法风险，就要承担相应的行政和法律责任的不良后果。

（三）来自纳税人压力下的执法风险。纳税人从关心自己的经济利益出发而不允许企业在纳税方面犯错误、受损失，他们一面寻求政府部门的协助，一面与税务机关保持良好关系。近年来，纳税人法制意识不断增强，开始注意用法律维护自己的权益，任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼；税法知识的普及，税收政策的公开透明，

纳税人素质的逐渐提高，获取信息的渠道和能力增强，对税收政策的重视程度加大，同时应对税务机关的能力也在增强；税收执法对象的复杂性，增加了税收执法的难度，加之纳税人偷逃避税手段先进化，隐蔽性增强，使税收人员的失察和出现差错的可能性增加，税收执法风险明显加大。任何执法不当行为都有可能给执法工作造成负面结果。

（四）来自系统内部压力形成的执法风险。通过开展税收执法检查、目标管理责任制考核发现的问题，未采取正当的措施予以补救形成执法风险。税收执法质量要求的提高，加大了执法责任，从而增加了税收执法的风险。同时，税务内部目前存在注重执法过程管理和事后监督，对执法风险没有足够的预见和事前监控，这种不当行为包括未及时发现问题，缺乏对税务执法风险的判断，没有规范的税务执法风险防控指南，对风险的防范缺乏必要的机制和办法。税务人员在执法中只有有效地控制风险，才能有更好的执法意识。

三、税收执法风险的防范和应对

（一）完善税法体系，规避制度风险。修订税法有助于适应新情况，解决新问题，从根本上降低执法风险。建议尽快修订补充现行法律法规和管理办法，减少规范性文件。提升税收规章、办法的层次，将各暂行条例修订升级，上升为法律，提高法律效力，减少执法风险，逐步形成规范的税法体系。规范税收规范性文件，税务机关制定各类操作规程、

办法，须经法规部门审查，防止出台与法律、法规相悖的文件，政策宜稳定，防止出现前后矛盾，文件打架，让人无所适从，清理和作废文件应规范统一，便于基层查询应用。

（二）增强风险意识，规范执法行为。税务人员要充分认识税务执法所面临的风险，提高风险防范意识，规范执法行为。首先要强化责任心，提高税务人员的能力和素质，保持良好的职业道德和客观公正的执法态度，避免因随意性执法产生的风险，提高执法质量，降低执法风险。二是强化法制意识，注重风险意识的防范。加强风险教育和风险知识的培训，依法征税、依规管理、依章办事，合理应用执法裁量权，公平执法，规避税务执法风险。三要提供日常执法的服务平台，执法人员可以随时查询全面的最新的法规库，重要文件要有注解或释议，避免应理解有误形成执法不当。四要制定合理规范统一的税收执法风险防控指南，实施岗位风险分级管理，使税务人员能正确识别风险，防范规避风险，预防和降低税收执法风险。

（三）注重纳税人合法权益的保护，增强自我防范意识。一要在优化纳税服务中规避风险。税收工作既是执法，也是服务。优质的纳税服务可降低征纳矛盾，从而规避执法风险。二要靠规范执法行为防范风险。税收执法工作中税企双方的矛盾不可避免。小数人因自身利益得不到满足有意见，进行不合理的投诉和反映，如果我们执法程序不到位，

执法不规范，容易处于被动境地。三要充分尊重纳税人权益。切实保护纳税人的知情权、申辩权、复议权、诉讼权，为纳税人保守经营秘密，注意解决纳税人的实际问题，对税收执法中出现的争议应客观公正地解决。同时要求纳税人在享有权利的同时，更要承担相应的纳税义务。

（四）优化税收执法环境，加强执法监督。一是大力加强税法宣传。通过税法宣传，不断增强全社会依法诚信纳税意识，改善执法环境，减少执法阻力。二是加强部门协作。加强与公检法、纪检监察、地税工商等部门的联系，营造良好的执法氛围。三是实行科学合理的税收执法工作绩效管理。对税收征、管、查工作各环节的考核应细化设置，在绩效考核中进行风险挂钩，形成良好的激励机制。四是加强税收执法的监督。对内进行税收执法质量检查，主动弥补执法工作缺陷，重大案件进行事前法律咨询，坚持集体审议，稽查案件实行案件回访，强化两权监督。对外建立联席会议制度，及时听取意见与建议，加强预防犯罪，加大对执法各环节的监督力度，抓苗头、抓防范，降低税收执法风险。

二O一O年七月十二日