破产企业国有划拨土地使用权的处理原则及方法

谈破产企业国有划拨土地使用权的处理原则及方法

在国有企业成立和经营时，国有划拨土地是国有企业赖以生存和发展的最重要的生产资料之一，在国有企业破产时，国有划拨土地使用权通常也是破产企业中最具有价值的财产，因此，破产中企业国有划拨土地使用权的处理是一个事关大局的热点问题，加之我国土地制度和破产制度的多样性，相关法律法规和政策的不一致性，使问题变得复杂起来。尽管国务院多次出台文件，最高人民法院也多次公布司法解释，仍然难以澄清许多模糊认识。在此，我结合在巢湖锻炼期间审理破产案件的所作所为所想，就破产企业国有划拨土地使用权的处理原则及方法作一个系统分析和研究，并谈点个人粗浅的看法，供同仁们参考。

一，有关国有划拨土地使用权的概念、性质和特点。

国有划拨土地使用权顾名思义就是土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法无偿取得的国有土地使用权。它是我国法定的土地使用权取得方式之一，也是我国计划经济时期多数国有企业取得土地使用权的方式。由于国有企业是无偿取得国有划拨土地使用权，其资产、价值的支配权利始终属于国家，国家是国有划拨土地的所有者，国有企业只对划拨土地享有所有权中的占有、使用权利，不享有收益、处分权利。因此，国有划拨土地使用权除经人民政府土地管理部门和房产管理部门批准外，不得转让、出租、抵押，即使在企业改制中，企业只有依法由无偿使用转变为有偿使用后，才能取得土地使用权的财产权，否则不享有财产权，对此相关的法律法规有明确规定。

可见，在性质上，国有划拨土地使用权属于所有权归国家且不得转让的财产，不属于企业财产或国家授权企业经营管理的财产，企业对国有划拨土地使用权不具有处分权，也不享有财产权。国有划拨土地使用权的上述特性是我们在破产中处理国有划拨土地使用权的理论基础和依据，我们必须清楚认识，严格把握，正确运用。

二，关于处理国有划拨土地使用权的法律规定及处理原则。

国有企业取得国有划拨土地使用权以后虽然不能处分，但可以一直使用，只有出现停止使用土地的法定条件时，企业才停止使用土地并作出相应处理，其中破产就是法定条件之一，且破产的类别不同，处理国有划拨土地使用权的原则和方法也不同，这在计划内破产和非计划破产中区别是很明显的。下面分别阐述：

（一）关于计划内破产中国有划拨土地使用权的处理问题。计划内破产是我国经济体制改革中出现的新生事物，国务院为了确保国有企业破产以后职工妥善安置和银行债权妥善解决出台了一系列特殊政策，其中主要体现在对国有划拨土地使用权的处理上。国发（1994）59号文件第二条规定“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置，剩余部分与其他财产统一列入破产财产分配方案。”国发（1997）10号文件第五条规定进一步明确“安置破产企业职工的费用从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，

不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担”等等。以上文件从不同角度、不同侧面表明政府对破产企业的国有划拨土使用权享有处分权并行使了处分权，即政府放弃取回国有划拨土地使用权，将国有划拨土地使用权列入破产财产，并把转让所得首先用于安置企业职工，这与《破产法》的相关规定不同，是一个明显的突破。这样规定的目的我认为是为了最大限度地扩大破产财产的范围，为了最大限度地满足第一清偿顺序人的要求，为了最大限度地安置好破产企业职工，为了最大限度地维护社会稳定，符合当前经济体制改革的需要。对上述政策，最高人民法院《关于审理企业破产若干问题的规定》第一百零五条也明确规定“纳入国家计划调整的企业破产案件，除适用本规定外，还应当适用国家有关企业破产的相关规定”，这等于用司法解释的形式将政策“法律化”。因此，我认为在当前特定历史时期，法院处理计划内破产企业的国有划拨土地使用权时应当认真贯彻执行上述政策，抓好计划内破产案件的审理，但也要正确处理好几个关系，首先在防止有令不行的同时，要防止将计划内破产的特殊政策用于非计划破产中；其次应当正确理解国家在特定时制定的特殊政策，正确认识破产中“国家政策效力高于法律”这种特殊的法律现象，不能推而广之；另外应当针对上述政策存在内容前后不一致，提法不完全妥当，有的规定甚至与法律有冲突的情况，在实践中加强调研，探索办法，积累经验，力求尽快规范完善计划内破产的政策，并与《破产法》、《担

保法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关规定保持统一，消除计划内、外破产在政策上的差别。

（二）关于非计划破产中国有划拨土地使用权的处理问题。

处理非计划破产中国有划拨土地使用权的依据主要是《民法通则》、《破产法》等法律法规。由于国有划拨土地使用权属于政府所有，不属于企业财产，因此，非计划破产企业的国有划拨土地使用权不属于破产财产，企业无权处理，只要政府不放弃取回权或者不授权企业处理，就应当坚持由政府依法取回国有划拨土地使用权并按出让方式处理，这是处理非计划破产中国有划拨土地使用权的基本原则和办法，加之这类破产企业的职工安置费用来源于当地政府补贴、民政救济和社会保障等（国发（1997）10号文件规定），不像计划内破产企业的职工安置费用首先来源于破产企业的国有划拨土地使用权的转让费用，因此在理论上非计划破产中国有划拨土地使用权的处理应当非常简单，原则上与破产案件、破产中各方当事人不应该有法律上的关系。

审判实践中，不难发现在许多非计划破产案件中，处理国有划拨土地使用权并非像上面所说的那样简单，由政府一“取”了之，国有划拨土地使用权的处理工作仍然是整个破产案件的核心工作。究其原因，除了主观上对国有划拨土地使用权的特性存在认识上的偏差外，客观上可能有一个现实情况难以回避，即企业破产时其破产财产一般少得可怜，而政府安置破产企业职工的能力也十分有限，因此往往出现一种奇怪现象，破产企业的这块国有划拨土地使用权似乎成了唯一的“蛋