新形势下政府购买服务的PPP转化运作

新形势下政府购买服务的PPP转化运作李娜作者简介：李娜，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部研发管理中心副总监，现代研究院研究员。

摘要：近期出台的财预〔2017〕87号文，通过“负面清单”明确列举了不能够列入政府购买服务的范围，并要求短期内整改到位，防范化解财政金融风险迫在眉睫。

本文试图简要分析新形势下政府购买服务的PPP转化运作，为近期政府购买服务整改提出具有可操作性的应对措施。

关键词：政府购买服务 PPP转化运作一、新形势下政府购买服务87号文规范要求近期，财政部等部委连出新政重拳，极大地触动了地方政府和政府投融资平台的神经。

财政部等六部委下发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等相关文件，在整顿地方政府违法违规举债融资、规范PPP及政府购买服务、控制地方结构性金融风险等方面，对地方政府和平台公司举债融资行为进行了进一步规范。

财预〔2017〕87号文较之前的文件重在对政府购买服务实施层面的重申和细化，如从预算管理上，要求先有预算，然后才能购买服务，不得把政府购买服务作为增加预算支出的依据，希望抑制政府购买服务中的“擦边球”行为，防止购买服务成为地方政府违规增加隐性负债的工具。

87号文还通过“负面清单”明确列举了不能够列入政府购买服务的范围，包括不得将原材料、燃料、设备等货物作为政府购买服务项目，同时基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程不得作为政府购买服务项目，严禁建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

这将有利于遏制地方政府变相举借债务的财政风险，对政府购买服务扩大化和泛滥化的趋势进行了管控，对日后实操及监管具有很强的指导性。

二、新政策下政府购买服务项目的影响（一）政府购买工程服务模式政府购买工程服务模式，基本是政府以委托代建购买服务并承担逐年回购责任，和当地平台公司及关联方虚构政府采购协议，在签订采购合同之后，平台公司或关联方以政府支付的款项作为还款来源向银行等金融机构融资。

这种模式主要特征表现为：地方政府常常是先签订合同，再取得有关预算的人大决议，属于“先上车、再买票”的模式；还款来源直接锁定财政，所需资金列入预算管理；政府购买工程服务付款期长，一般为10-12年左右。

这种操作方式的好处在于，政府纳入预算只是按照当年实际购买的范围纳入，平台公司应收款则覆盖整个项目合同期限，这样的差异为地方政府融资提供了空间。

（二）政府购买服务项目现状地方政府以政府购买服务名义为建设工程违规举债的行为具有不透明性，但可以从以下几个公开的资料来了解此类业务的规模：1.国家审计署审计长刘家义在《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中就地方政府债务审计发现违规举债问题中指出，“内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。

2.2017年3月末，中国农业银行相关负责人在业绩发布会上给出了一组数据：2016年农行政府购买服务贷款余额1123亿，产业基金贷款余额538亿，PPP贷款余额128亿。

128亿PPP贷款余额只占2016年农行新增信贷（8049亿）的百分之一，占贷款余额（9.71万亿）的万分之一。

以上两方面只是揭示了政府购买服务违法违规行为的冰山一角，实际情况远比这严重。

相比PPP，政府购买服务既实现了基础设施项目的融资目的，又规避了PPP项目复杂繁琐的操作和审批流程，还不受一般公共预算支出10%的限制，甚至不作为政府债务纳入地方债务限额管理。

财力有限的地方政府出于“稳增长”的动机，更青睐政府购买服务模式推动基建投资。

至2016年末更多金融机构介入政府购买服务领域，金融机构投入资金恐怕比PPP项目要多得多。

（三）违规项目整改根据87号文的规定，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

这意味着政府购买服务的项目应当全部排查，凡是有违法违规的均应当整改到位。

对存量项目的影响，具体要看政策的执行口径和执行力度。

87号文将有助于地方政府对基建项目的规范化融资，今后地方政府债券及PPP等将成为地方政府主流的基建建设融资方式。

对于已经签订了政府购买协议合同的工程项目，不合规的可能要取消合同，合适的项目将面临整改。

若发行地方政府债券置换，由于整改期限短，而发债流程长，短期内不具有可操作性。

若将这类违规的工程项目按政府采购工程处理，原定政府购买服务期限可能在10年以上，若压缩到三年左右，政府还款压力将骤增。

现阶段国家各部委相继出台了政策和管理办法，允许和鼓励社会资本采用PPP模式参与城市基础设施建设和经营，原政府购买工程服务模式通过PPP转化为一种可行的路径。

三、政府购买服务PPP转化运作本文结合其他成功项目经验，简要分析存量在建项目PPP转化运作的基本思路和操作方案，为整改提出具有可操作性的应对措施。

（一）政府购买服务PPP转化思路政府购买服务PPP转化基本思路是通过引入社会资本，与政府出资方组建SPV项目公司，通过债务重组承继政府购买服务合同中平台公司的权利与义务，重组后由SPV公司承继原平台公司与金融机构间的《融资协议》，承继原平台公司与工程施工单位的《工程施工合同》，完成对工程款的支付，回购项目工程资产。

PPP项目合作年限内政府通过政府付费形式弥补社会资本投资，保障项目投资收益，合作期满资产移交项目公司，具体情况如下图所示。

转化关键在于通过债务重组将原政府对平台公司承担的隐形债务，通过PPP模式纳入市人大预算。

政府购买服务PPP转化运作思路图（二）政府购买服务PPP转化方案1、PPP运作方式政府购买工程服务的项目类型一般以非经营性、公益性工程为主，缺乏使用者付费基础，以在建、存量项目为主，结合项目特点可采用PPP模式中的“TOT”运作方式，英文Transfer-Operate-Transfer，即“移交-运营-移交”。

2、项目投融资结构这种模式下，中标的社会资本可新建SPV 项目公司，在项目融资前，项目公司资产规模较小，且没有债务，按照合同融资支付工程款同时形成债务和资产，项目公司注册资金要求低，后期可增资。

由于工程施工合同已签署，不存在项目建成风险，对于常见的运营管理机制相对成熟的行业，政府可不参股或降低比例，减轻财政支出压力。

考虑到原有项目合同关系以及部分已入账的工程资产和负债，需进行债务重组。

3、项目回报机制考虑到需转换的存量项目以公益性工程类项目为主，缺乏可挖掘的经营性资源，以政府付费为主要回报来源。

项目基本回报机制如下图所示： 4、合同体系相较于常规的新建项目PPP ，政府购买服务的在建项目前期已由平台公司与金融机构签署《项目融资合同》、与施工单位签署《工程施工合同》，为承继平台公司的融资义务、项目建设监管权利与工程款支付义务，需在采购前由原合同的相关方就变更合同甲方先行完成主要谈判工作，并作为社会资本采购文件的组成部分，社会资本中标后，由组建的项目公司正式与金融机构、施工单位签署《项目融资合同补充协议》、《工程施工合同补充协议》。

涉及的其他合同基本与常见的PPP 项目合同体系相一致，在此情况下的合同体系如下图所示：（1） 《股东合同》5、项目采购竞价由于项目核心边界条件和经济技术参数明确、完整，项目适宜采用公开招标形式。

项社会资本 政府出资方 项目公司股权投资 工程项目 融资、偿债及运维政府付费项目收入 ⏹ 实线箭头表示资金流出方向⏹ 虚线箭头表示资金流入方向投资收益融资、偿债、运营《工程施工合同补充协议》 《PPP 项目合同》 市政府 实施机构 项目公司 工程项目 政府出资社会资本 工程承包方 授权 《股东合同》 金融机构《项目融资合同补充协议》目的竞价关键在于政府年度付费金额或设置成政府付费回报率，每年度政府按付费计算公式，计算支付年度可用性付费。

（三）政府购买服务PPP转化关键问题1、项目潜在投资人考虑到在建项目转PPP模式，项目施工单位已确定，社会资本无施工利润，潜在投资人以长期性投资人为主，相对于新建项目，潜在投资人主要为财务投资人、已进行市场化转型的平台公司、平台公司联合金融机构发起PPP产业投资基金。

2、项目合作年限设置一般工程施工类项目工程款支付周期为2-5年，在建项目转PPP若设置年限过短，则政府每年度需付费金额较大，在现有各地PPP项目财政支出即将超10%预算红线时，增加财政预算支出压力。

若设置合作年限过长，资金时间成本较高，最终项目整体付费总额可能较工程款高出很多，不具有经济性。

综合考虑潜在投资人资金来源、项目收益来源，合作年限设置可比一般市政基建类项目长，建议为15-20年。

具体设置时需结合项目情况、当地财政可承受能力剩余空间、可获得的较低优惠融资成本等多方因素考虑。

3、项目资产债务重组对于存量项目前期平台公司已确定融资机构和工程承包单位，融资机构已开始放贷，部分工程款可能已支付，资产已登记录入平台公司账目，转换为PPP模式需进行资产和债务的重组，将属于政府的隐形债务和后续需要偿付的工程资产划入SPV项目公司。

4、项目采购竞价项目的潜在投资人主要为财务投资人，对投资回报率更为敏感，实施机构在组织论证和设置投资回报率限价时，要考虑更为细致、全面，需注意资产重组的税务筹划对回报率的影响。

5、运作的合规性将此类政府购买服务整改成PPP模式进行操作，与国家大力推广PPP的政策背景相符合，在操作过程中需重点关注交易结构、回报机制、流程安排是否合法合规，社会资本采购是否符合《PPP政府采购管理办法》，以达到财政部87号文制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险的整改要求。

6、政府的支持对整改项目的PPP转化运作，从实质来看是对政府隐形债务的债务重组，化解平台公司债务压力，倒逼平台公司市场化转型，在项目运作的过程中政府需给予大力支持，以助力平台公司借此次政府整治政府购买服务的契机加速转型改革。