公共政策研究基本问题探讨

公共政策研究基本问题探讨

●徐湘林

内容提要:

公共政策研究作为一门跨学科的应用性学科领域仍然面临着许多有待厘清的基本问题。本文就政策科学产生和发展的条件，公共政策研究的基本范畴，以及研究领域与研究现状三个方面探讨公共政策研究所涉及的一些基本理论问题。本文认为，公共政策研究领域的开放性和理论的多样性是它作为应用性、综合性学科的应有特征。( )

关键词：

公共政策政策分析政策科学政策取向

公共政策研究是一门研究公共政策现象和寻求政策解决方案的应用性、综合性学科。在西方，它的产生与发展已经走过了将近半个世纪。公共政策一般指政府为解决现实和潜在的社会问题而作出的决定和行动，所以公共政策研究在学科渊源上属于政治学。尽管一些具有影响的学者呼吁建立相对独立的“政策科学”学科，但仍然有许多学者把公共政策研究看作是政治科学的一个分支学科。由于政府的决定和行动涉及到社会生活的方方面面，并对这些方方面面产生广泛的和深远的影响，这使得公共政策现象成为一个极其复杂的社会现象，对公共政策现象的研究必须结合相关的社会科学学科的参与，因此，公共政策研究又是一个结合了众多社会科学领域的综合性研究。( )

另外，公共政策研究的兴起和发展始终围绕着一个十分现实的问题：如何使政府的决定和行动更合理并且更有效。公共政策研究一开始就具有十分强的应用性目的，并要求运用和发展科学的可行的研究方法和手段。这种综合性研究和应用性目的的特点使公共政策研究与传统政治学在研究取向和方法上有了很大的差别。它不但使得许多从事政治学研究的学者越来越关注公共政策取向的研究，并致力于从其它社会科学中寻找新的研究方法。( )

然而，公共政策研究作为一门分支学科，其理论发展一直充满着矛盾。政治学家往往将它们的注意力集中在制定公共政策的过程，而公共行政学则将其研究兴趣集中于公共政策的实质性内容以及实际应用。这使得公共政策子学科朝着理论研究和实质性政策问题研究两个方向发展。这两个方向既相互排斥又相互依存。本文试图对西方公共政策子学科发展中的一些基本问题和研究进展进行初步的探讨。探讨的内容包括以下几个方面：公共政策学科产生与发展的条件、公共政策基本研究范畴讨论、以及公共政策研究的现状。( )

*公共政策学科产生和发展的条件*

美国是公共政策研究的发祥地，同时，其公共政策研究的发展也最迅速，研究成果也最多。美国公共政策研究的理论和体系对其他国家公共政策研究有着极大的影响。公共政策研究为什么首先在美国兴起，其产生和发展的条件是什么？这样的问题引起了一些学者的研究兴趣。日本学者药师寺泰藏认为，公共政策研究首先在美国诞生是因为美国的政治生态环境（政策土壤）的特殊性决定的。美国多元化的社会结构和两党制的政治体制使政策问题和政策选择（政策替代方案）成为普遍关

注的问题。政党之间的政治斗争一般不是围绕着不同的意识形态展开，而是围绕着

不同的政策选择所进行。因此对政策替代方案的比较重视。[1] 这一观点实际上是

对美国多元主义学派观点的运用和延伸。然而，这种看似有理的解释却容易导致如

下的观点，即认为公共政策研究必须或更适应在于美国式的政治生态环境和政治制

度下产生与发展。强调公共政策研究产生的特殊性也很容易掩盖那些带有普遍性的

也是最根本的原因。( )

另外一种观点认为公共政策研究的产生和发展源于某些较为普遍的原因。如英

国学者克利斯多夫·汉姆和麦克尔·黑尔指出，60年代在美国兴起的公共政策研究热潮有两个主要原因：西方工业化国家在面临大量的棘手问题时，决策者急于寻求解

决问题的办法；学术界，尤其是社会科学界，对政策问题给予了更多的关注，并寻

求途径运用其知识来解释和帮助解决这些问题。[2] 我国学者张金马也持类似的观点，他认为，政策科学的出现和兴起有着深刻的理论背景和实践依据。在理论上，

本世纪下半叶经济学、统计学、行为科学和管理科学的发展为政策科学提供了许多

新的分析工具和方法论基础；在实践方面，各国政府为解决国防、经济以及社会问题，需要社会科学界的帮助和参与。正是在这种情况之下，公共政策研究作为融合

了多学科的研究成果并以一门相对独立的综合学科得以不断的发展和完善。[3] ( )

应该说，从现代社会的普遍需要和相关学科的发展来解释比特殊的政治生态环

境和政治体制的解释，更能够体现公共政策研究的产生和发展的本质性原因，同时

也更能够说明公共政策研究得以不断完善的发展经历。公共政策研究在50年代没有引起普遍关注，除了当时的倡导者在理论和方法论上存在明显缺陷之外，公共政策

问题还没有成为迫切需要解决的普遍问题。到了60年代，美国社会开始遇到前所未有的政治与社会问题。越南战争给人们带来的困惑引发了全国性的反战运动，长期

的种族隔离政策激发了大规模的争取平等权力的民权运动。同时，快速的工业化和

都市化带来了迫切需要解决的犯罪、贫困，教育，住房、就业、养老和环境保护等

一系列棘手的社会问题。这些问题首先引起了社会科学界的普遍重视，许多学者开

始从这些社会问题着手研究公共政策，大学里也开设了许多关于公共政策问题的课程。同时，面对这些问题，政府迫切需要社会科学界对政策问题的研究，以帮助政

府分析问题和制定政策方案。另外，从60年代开始，社会科学和应用科学发展突飞猛进，公共政策研究也正是在这种相关学科的发展高潮中得到发展的。(

)

综上所述，公共政策研究在美国的兴起和发展有两个相互关联的基本原因。第一，社会对公共政策研究的普遍需求。这种需求不仅仅来自政府制定政策的需要，

而且还来自社会对政策问题的普遍关注。在政策问题的压力下，美国政府以及许多

企业、财团和基金会投入了大量的研究基金和学科建设资金资助与政策问题相关的

社会研究和学科建设，为公共政策的研究和发展提供了大量的资金来源。同时，社

会对政策问题的普遍关注也激发了知识界对政策问题的研究热情，使许多学科的研

究更注重于实际社会问题，注重研究的实用性。第二，社会科学研究的发展和跨学

科的交流。当各国政府日益重视解决各类社会问题并通过学者专家提供相关知识和

具体方案时，所面临的首要问题就是原有的知识体系与实践应用之间的差距。这种

差距给知识界敲响了警钟，并多少促进了社会科学在应用方面的发展。同时，由于

政策的议题往往涉及许多方面，单一学科研究遇到的困难促使跨学科研究的兴起和

发展。学科之间的交流与合作开辟了公共政策研究的新领域，也产生了许多新成

果。( )