新形势下政府引导基金发展的新动向

新形势下政府引导基金发展的新动向

本文来源于江苏现代资产投资管理顾问有限公司，作者：万文清唐欣

摘要：随着资管新规等监管政策落地，政府引导基金进入规范发展阶段，基金募集资金、运作监管、绩效考核等或将面临持续压力。新时期下政府引导基金的运作迎来新要求，转换管理体制、加强优质资源配套、推动产业整合、创新退出机制等将为政府引导基金运作带来新的发展机遇。

一、新形势下政府引导基金发展现况

（一）监管趋严加剧募资难，政府引导基金数量规模大幅下滑2017-2019年政府引导基金的数量和自身总规模增速持续下滑。继2016年资本盛宴后，市场遭遇寒冬，私募股权基金募资难问题初显，政府引导基金落地困难。2017年后受到政府规范投融资、资管新规等政策的叠加影响，银行退出机构投资人行列、非银金融机构投资受限、上市公司资金紧张等情况相继出现，部分依靠社会资本的政府引导基金陷入募资困境。

截止至2019年6月底，国内已设立了1311支政府引导基金，政府引导基金自身总体规模达19694亿元、母子基金群总体规模达82271亿元。2012-2018年间共计新增政府引导基金1092支，复合年均增长率为39.09%；2012-2018年间政府引导基金自身总设立规模增

加17971亿元，复合年均增长率为68.74%。2015-2016年为政府引导基金高速发展阶段，最高峰为2016年当年新增政府引导基金410支、设立政府引导基金自身规模新增5467亿元。2017年开始，政府引导基金的数量和自身总规模增速持续下降，2018年政府引导基金数量和自身总规模同比增长率分别为11.34%和19.76%，2019年一季度的数据显示，政府引导基金市场情况继续恶化，跌至2015年前水平，主要是受到监管政策落地的持续影响，政府引导基金设立通道受限加重了募资难问题。

图1 政府引导基金新增情况

数据来源：CVSource投中数据、投中研究院

（二）多头监管下市级基金成为主力，华东地区总量数量领跑政府引导基金由多个部门综合监管，从顶层架构到实际操作暗含层层逻辑，主要体现于政府引导基金设立层级。总体来看，财政部门、

发改部门监管侧重于政府引导基金运作规范、引导其功能发挥，证监会监管侧重于政府引导基金实务操作，各地方政府则因地制宜制定管理办法与具体落实运作，政府引导基金设立层级亦逐步形成了国家级与省级基金引领、市级基金主力、县区级基金补充的整体格局。

截至2019年6月底，国家级政府引导基金总体数量占比为1.45%、自身总规模占比为8.77%，平均单支规模远超省市级政府引导基金。市级政府引导基金在数量和自身总规模成为主力，截止至2019年6月底，市级政府引导基金数量为675只、占比51.49%，自身总规模为8693亿元、占比44.14%。

图2 各级政府引导基金数量（内）、规模（外）占比情况

数据来源：CVSource投中数据、投中研究院

政府引导基金各地区数量规模差异较大，华东地区总量数量领跑。截至2019年6月底，华东地区政府引导基金数量与规模均为全国首位，已设立完成581支政府引导基金、基金自身总规模达7106

亿元，其次为华北地区、华南地区、华中地区、西南地区、东北地区和西北地区。

图3 区域引导基金数量与规模情况

数据来源：CVSource投中数据、投中研究院

具体省份来看，广东省政府引导基金数量与规模最大，其数量为152支、占比11.59%，自身总规模达3389亿元、占比17.21% ，其次为江苏省、山东省。政府引导基金的地区集中度较高，数量与规模排名前三位省份的政府引导基金数量占比31.35%、自身规模占比40.87%。

图4引导基金数量前十省份 图5引导基金规模前十省份 数据来源：CVSource 投中数据、投中研究院

政府引导基金的管理模式主要有自我管理、委托管理与混合管理。近年来受到政策与市场的双向冲击，基金管理人的专业水平、基金运作的管理机制等逐渐成为市场认证的重要考量，政府引导基金委托管理机构多以PE 为主，机构主要分布在北京、广东等地，各地区基金实际管理能力差异较大。

（三） 引导基金重点投资领域逐步明晰，医疗健康等成为热门 产业引导基金占比最大。政府引导基金以其引导功能及投向主要分为产业引导基金、创业基金、PPP 基金等，据国泰君安研究表明，2018年产业引导基金在数量与规模上占比最大，分别为44.24%及55.28%，占据了半壁江山。

随着政府引导基金管理体系的逐步完善，政府引导基金的资金投向与负面清单逐步明朗。如《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）明确了创新创业、公共服务及基础设施、中小企业

发展、产业转型升级和发展4个重点领域。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）明确基金应主要投资于非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境、区域发展、战略性新兴产业和先进制造业、创业创新七大领域。对于单个的企业投资，政府出资产业投资基金的投资额不超过基金资产总值的20%。另外，不同地区的政府产业引导基金投资方向也略有不同侧重。

2018年政府引导基金延续过往的热门投向，主要集中于医疗健康、TMT和材料能源领域，但部分政府引导基金也开始投向新零售等领域。政府引导基金的投资方向从传统集中走向新兴多元。

图6 2018年政府引导基金投向占比情况

数据来源：CVSource投中数据、投中研究院、如是金融研究院总体来看，政府引导基金的市场情况反映了政策经济环境对其影响，政府引导基金市场发展呈现数量规模大幅下滑、市级基金成为主

力、华东地区总量数量领跑、引导基金重点投资领域逐步明晰等特点，而随着新政策的相继出台，政府引导基金迎来了新要求。

二、新形势下政府引导基金迎来新要求

目前我国政府引导基金的发展已经进入到稳步增长阶段，随着2018年《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、2020年《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）等监管政策的相继出台，政府引导基金从募资、资金使用、投向等多方面受到严格监管，政府引导基金多通过替换出资方或缩小募资规模等方式来应对新规落地的影响。同时，随着发行政策的变化，A股市场IPO发行获批变得愈来愈难，使得政府引导基金的主要退出渠道受阻。

根据最新的《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）释放信号，未来政府引导基金将在基金设立、运用、退出等方面迎来严格规范。

政府投资基金设立方面：政策要求对于政府投资基金的设立要加强审核；在政府年度预算中未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金；地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。这意味着未来基金业协会可能会加大对政府投资基金管理人新设登记的审核力度，新设政府引导基金将与不具备资金实力的政府无缘，加上新冠病毒对国家经济的冲击初步显现，预计2020年地方