住房规章制度改革新阶段中的金融问题研究

住房制度改革新时期中的金融问题研究

今年7月21日，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设》的通知，再一次明确了我国城镇住房制度改革的指导思想，即稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。通知还指出，我国城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；进展住房金融，培育和规范住房市场。在改革中应当坚持的差不多原则是：坚持在国家统一政策目标下，地点分不决策，因地制宜，量力而行，坚持国家、单位和个人合理负担，坚持“新房新制度，老房老方法”，平稳过渡，综合配套。这标志着我国城镇住房制度改革又进入了一个新的时期。

笔者认为，在市场经济条件下，住房金融是左右住宅业兴衰的关键，我国城镇住房制度改革目标能否实现，也关键在于能否适时建立起适应市场经济进展要求的新型住房金融体系。因此，认真

分析我国住宅业进展现状，研究目前我国住宅生产、消费、流通等环节的资金融通问题，探讨建立与我国住宅业进展相适应的稳定的长期融资方式，已成为当前住房制度改革中的迫切需要。正是在这一思想的指导下，本文将在已有的研究成果和改革实践的基础上，重点研究我国城镇住房制度改革新时期中的金融问题。

一、住房金融问题的综合分析

住房金融是以住房为信用基础，借助各种金融工具、金融市场和金融中介，为住房的开发与建设、分配与消费、流通与交易等进行资金融通的所有经营活动的总称。依照这一定义，为全面反映当前我国住房金融中存在的问题，我们将从以下三个方面展开。

（一）住房开发与建设中的融资问题

通过20年的改革开放，我国现行的住房投资体制差不多发生了重大变化，国家统一的打算划拨体制逐渐被市场化、多元化住房投资体制所取代。中央和地点财政拨款占住房投资的比重，从过去的90%下降为20%左右；各企事业单位则成为住房开发投资的

主力，占总投资的60—70%；城镇居民个人住房投资亦大幅度上涨，占总投资的比例由改革前的0%增加到20%左右。 1979-1995年，全国城镇住宅投资总额超过1万亿元，住房竣工面积达25.5亿平方米。投资额和竣工面积分不为前30年的14倍和4倍。

与此同时，随着我国金融体制改革的不断深化，金融在住房开发与建设中的作用也不断增强，1995年我国房地产开发资金来源中，商业银行的贷款约占开发资金总额的21.6%，开发企业发行债券和股票募集资金占 1.4%，金融业在房地产开发中的贡献已达22.4%. 然而然而然而，与国外金融业在房地产开发建设中的贡献60—80%相比，我国城镇住房开发与建设中的金融参与度依旧比较低的。这要紧由于我国正处于住房开发与建设融资的转型期，即由以国家信贷为主的传统打算融资机制，转入以商业银行信贷为主的新的市场融资机制，在住房开发与建设的融资中还存在如下突出问题：

1、资金融通渠道单一，开发企业融资成本过高

我国正处于有打算经济体制向市场经济体制的转轨过程中，资本

市场还处于试点时期，发育程度还专门低，这大大限制了房地产开发企业的融资渠道。目前，我国房地产开发企业的资金来源中，房屋预售款占50%以上，商业银行信贷仅占10—30%. 由此可见我国开发企业财务杠杆比率专门低。而发达市场经济国家常用的发行债券、股票等直接融资方式，在我国，由于资本市场的落后而受到了极大的限制。这不仅阻碍到我国住房建设的进展，而且大大提高了开发企业的筹资成本，进而抬高了商品房销售价格。

2、商业银行信贷资金供给不足，总量上难以满足住房开发建设的资金需求

目前，我国住房开发建设信贷资金的要紧来源是：都市政府、企事业和职工个人的三级住房基金；个人住房储蓄；房地产开发企业的经营资金；金融机构的自有资金及国外资金等。这种以企事业单位和个人存款为主的住房融资体制全然无法满足住房开发建设信贷资金的需求。在“九五”期间，全国城镇将建筑住房12亿平方米，在下个世纪的第一个10年，全国城镇则需要建筑住房33.5亿平方米，按目前全国商品房平均价格每平方米1700元计算，要完成这一任务共需投入7.735万亿元，每年需投资

5156亿元。然而，目前我国各类政策性住房资金的余额才只是1600多亿元，（其中800亿元为住房公积金存款，而且其要紧用途为个人住房抵押贷款），全然无法满足住房开发与建设资金的需求。

3、商业银行已开展的信贷业务中，存在贷款种类单一，贷款期限、贷款利率缺乏弹性，银企双方都缺乏有效的风险约束机制目前，在商业银行发放的贷款中，不管是开发企业的流淌资金贷款、开发项目贷款，依旧临时性贷款，都属于中短期生产性流淌资金贷款，期限一般为一年，而缺少长期性房地产经营性贷款。这使得大多数企业都通过到期展期来延长还款期限，造成银行资金现金流量极不稳定，对经营治理极为不利。与此同时，银行贷款利率缺乏弹性，一般按流淌资金贷款利率执行，这既不利于银行规避市场利率波动的风险，也不利于发挥利率对房地产开发企业资金需求进行调节的杠杠作用。同时，在银行信贷利率与市场利率存在较大差异，而同时房地产开发企业的开发资金又不能从银行得到正常满足的情况下，在宏观经济好转时期，银行资金极易通过各种隐形渠道进入房地产市场，致使房地产业出现过度膨胀和房地产市场表面上繁荣的“泡沫”景象，而一旦宏观经济形势逆

转、银根紧缩，便“泡沫”破灭，结果是银行和企业两败俱伤。我国90年代初出现的房地产过热，以及其后较长时期不景气，就属于这种现象。银企双方缺乏有效的风险约束机制，不利于房地产开发企业获得长期、可靠、稳定的信贷资金来源。

（二）住房消费融资中的问题

扩大内需是当前确保国民经济增长率的关键，中央政府早在1995年4月就已提出把住宅消费培育为新的消费热点的战略性决策，期望依靠住宅业能够贡献0.5-1%的经济增长率。但事与愿违，时至今日，我国住宅消费因房价过高，居民收入低，承受能力有限等缘故，仍未在全国形成住房的消费热潮。截止1997年底，全国积压商品房8000万m2，其中住宅面积6400万m2，而同时全国仍有些300多万户城镇居民人均住房面积不足4 m2 . 造成这一尴尬境地的缘故，除了过高的房价外，缺乏有效的住房消费金融支持手段也是一个重要缘故。如1998年1—6月，四大国有独资商业银行共发放各类住房贷款余额2742亿元，比年初增加123亿元，其中住房开发贷款2340亿元，比年初增加55亿元，而个人住房消费贷款余额尽管较年初增加68亿元，也只有402

亿元，不及四大商业银行住房贷款总量的20%.我国房地产业的进展及城镇住房制度改革的进一步推行，迫切需要进展住房消费信贷。但就目前的情况而言，住房消费信贷的进展速度迟缓，贷款规模小，地域分布极不平衡，多局限于一些经济比较发达的沿海都市和居民收入高的中小都市，要大面积推广还存在诸多困难：

1、住房金融机制不完备，制约了住房信贷业务的进展。首先，从住房抵押贷款这种住房消费信贷的要紧业务来看。当前，住房抵押贷款限制条件十分严格，必须先存后贷、押上加保，一次整借、按月均还，而且每一家庭只能享受一次。此外，个人住房抵押贷款还要求逐个审批贷款申请人的财务状况，申请人所在单位的财务状况，还需办理抵押保险，设定抵押权、评估抵押物价值，并由职工所在单位进行担保等一系列贷款条件，程序繁琐。这种信贷方法尽管规避了贷款风险，确保了信贷资金的安全，但同时也抑制了宽敞城镇居民对住房消费信贷的需求，不利于拓展信贷市场。其次，从住房消费信贷的融资手段、融资工具来看，融资手段单一，融资工具贫乏，也难以满足住房消费信贷的需求。目前，我国住房信贷资金要紧来源于住房基金存款、住房公积金存

款和个人住房储蓄，由于他们的运作还专门不规范，资金的归集率不高，严峻制约了住房信贷资金的供给。另外，由于我国金融市场起步较晚，特不是二级市场专门不发达，使本能够通过房地产证券化筹集资金，分散金融风险，促进市场流淌的融资渠道无法运作。

2、进展住房消费信贷的政策措施不配套，也是制约我国住房消费信贷进展的一个重要因素。首先，缺乏与住房消费信贷配套的法律保障。尽管我国金融法律框架业已形成，但与房地产业相适应，在法律上明确房地产金融市场规则，严格界定各种房地产金融机构和组织的合法性，规范其资金筹集、融通、借贷等各环节的经营行为，保证住房信贷资金正常运转的金融、税收、保险等法规和法律还有待制定。而且，已制定的法律、法规执行的严肃性和稳定性还有待于加强。其次，对住房抵押贷款的政策扶持力度不够。住房消费信贷具有垫支资金量大，回收期限长等特点，尽管有房地产产权作抵押，但由于其流淌性差，盈利性低，资金分散且回收慢，贷款治理难度大等特点，商业银行对进展该业务的信心并不是专门大。为加快住房消费信贷的进展，有必要在贷款管制上采取相应的扶持政策，如对发放住房抵押贷款的商业银

行能够采取免交部分或全部存款预备金，在一定时期享受减免税等优惠政策。

3、个人住房抵押贷款的风险较大。尽管《担保法》和最近颁布实施的《个人住房贷款治理方法》都规定，发放贷款的商业银行有权对抵押物进行处置，但在借款人不履约还款时，银行缺乏对抵押物处置的操作经验，在法律执行上也缺乏力度，这将会提高银行的经营成本。因此，有必要建立一种政府监控、全社会参与、有保障的抵押贷款风险担保系统。

（三）住房流通中的融资问题

完善的住房市场体系，不仅要有发达的一级市场，更要有发达的二级市场。开放和进展住房交易的二级市场，同意已售公有住房上市交易，不仅有利于盘活存量住房，实现住房的合理配置，更有利于引导居民住房消费和投资，促进居民卖旧房买新房，以小房换大房，使有房居民改善居住条件的愿望得以实现，更能使潜在的住房需求转化为现实的有效需求。

然而，由于在住房制度改革过程中，我们只强调一级市场的建立与完善，忽视了二级市场的建设与治理，造成了二级市场的混乱。“公房私租”等现象屡禁不止，而灰色市场却进展迅猛。许多人利用手中权力多占房，然后用于出租，谋取私利，造成不良的社会阻碍。

随着住房分配货币化的进展，有必要转变我们的房改政策及措施，加强住房二级市场的建设。因此有必要加强对住房二级市场上的租赁与销售行为中的金融支持。但目前我国在这方面的进展还比较缓慢，从现状来看，几乎没有那家商业银行开展了这项业务。究其由，要紧是在我国现行法规的规定中还存在许多限制为住房交易的二级市场融资的窠臼。具体而言，主有表现在以下几个方面：

1、不具备为促进住房流通提供金融服务的政策环境。由于我国住房制度改革的重点一直放在如何启动住房消费，消化积压商品房方面，再加上对房地产投机的心有余悸，政府一向的做法是，只重视住房一级市场的逐步建立和不断完善，而忽视了二级市场的建设。因此对如何进展住房二级市场的金融支持问题更是提不

到议事日程。不仅如此，在已颁布实施的《个人住房抵押贷款治理方法》中还明文规定，住房公积金贷款只能用于职工和家庭的第一次购房，而不能用于其他方面。这大大限制了住房流通中的金融支持力度。

2、各商业银行在进展住房二级市场中的业务方面既没有有效的融资手段，也缺乏实际操作经验。由于长期以来城镇居民住房一直属于“公房”性质，被禁止私自流通转让，住房二级市场应有活力被人为地扼杀掉了。尽管近些年来，存量公房私有化改革取得可喜进展，但产权关系仍没有完全理顺，居民在产权还没有完全到位的情况下是不能把还带有“公”字成分的自家住房作为向银行融通资金的抵押物的。由于缺乏具有完全产权的抵押物，银行自然在无法住房二级市场上开展业务。看来促进二级市场进展的关键是先得理顺产权关系。

二、对我国住房基金和住房抵押贷款问题的研究

（一）对我国住房基金问题的进一步研究

截止到1997年底，全国归集的各类政策性住房资金余额已达1638.1亿元，个人住房公积金归集额更是大幅上涨，1997年总余额已超过800亿元。住房基金制度的建立关于保证我国住房开发与建设的规模扩张、住房分配与消费模式的转换、流通与交易制度的完善等方面具有重要的资金供给作用。但在实践中以下问题十分突出：

1、个人住房公积金制度建设中的问题。目前住房公积金已成为个人住房基金建设的要紧途径。1991年上海领先在全国建立了住房公积金制度，1992年就扩展到北京、天津、江苏、浙江等地，1993年陆续扩展到辽宁、吉林、黑龙江、河北和湖北等地，1994年《决定》公布后，迅速扩展到全国各地。目前除西藏自治区情况专门没有建立住房公积金外，全国35个大中都市，213个地级以上都市已建立了公积金制度。经国务院房改领导小组批准独立运行的解放军、煤炭、铁路、石油系统已于1995年年底往常建立住房公积金制度。中央国家机关也于1996年10月建立了住房公积金制度。从覆盖范围看，目前沿海地区超过80%，内陆地区大约为60%，实施范围专门广。归集数额也在稳步增加，1994年全国累计归集住房公积金110.09亿元，1995年增加到