论公共政策非公共性的表现及成因

论公共政策非公共性的表现及成因

孙　萍　张晓杰

内容提要　公共政策的非公共性是公共政策的实然属性,主要表现为“内在非公共性”和“外在非公共性”两个方面。“内在非公共性”主要源于公共政策的阶级性、“负外部性”和“非普适性”。“外在非公共性”主要源于公共政策问题构建的非公共性、公共政策目标的短期性、公共政策执行的偏差性以及公共政策过程的单方面性。

关键词　公共政策　非公共性　表现　成因

公共政策的非公共性是公共政策理论研究中的一个重要课题。公共政策的公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行过程中所表现出来的公有性、公益性、公治性等“公共”性质的统称。公共政策的非公共性是指公共政策诸要素(包括公共政策主体、公共政策目标、公共政策价值、公共政策信息等)在公共政策运行过程中所表现出来的垄断性、自利性、差异性等与公共政策的公共性相对立或相排斥的性质的统称①。

公共性与非公共性体现了公共政策的理想与现实之间的差距。公共性是公共政策的理想和应然状态,是公共政策存在的理由,而非公共性是公共政策的现实和实然状态,是公共政策的常态。公共政策的非公共性主要表现在两个方面,即“内在非公共性”和“外在非公共性”。“内在非公共性”是指不以人的意志为转移的、伴随公共政策而存在的垄断性和差异性等。它是公共政策的固有属性,与公共政策的公共性如影相随,如同一个硬币的两面。它主要源于公共政策的阶级性、负外部性和非普适性。“外在非公共性”是指公共政策运行过程中由于人为因素所产生的垄断性、自利性和差异性等。它是对公共政策公共性的反动和背叛,使公共政策严重背离了公共利益,沦为个人或团体谋取私利的工具。“外在非公共性”侵蚀了公共政策的合法性基础,是可以而且必须被克服的。

一、公共政策“内在非公共性”探因

1.公共政策的阶级性。

马克思主义认为,统治阶级和被统治阶级之间经济利益的对立和冲突是阶级社会中矛盾和斗争的根源。代表统治阶级利益的国家扮演着统治阶级利益的政治代言人和执行者的角色,发挥着维护与确保统治阶级利益的政治功能,并以此身份和资格合法地承担并履行着从各方面统治和管理整个社会的职责。因此,统治阶级成为阶级社会中的公共权力主

①宁骚:《公共政策学》,高等教育出版社2003年版,第185页。

体。所以,公共政策如同法律一样,不外是统治阶级通过其执政党和政府,以公共或社会的名义对社会进行统治和管理的一定表现形式和行为方式,实际上是为了特定的统治阶级的利益,而对社会进行统治和管理的手段或工具。

由此可见,公共政策的公共性是带有阶级性的。公共政策归根到底是一定社会统治阶级利益的集中表现,是统治阶级在政治上的代表和执行者为有效维护、确保与最终实现统治阶级的利益,所采取的一定的政治行为方式。换言之,无论执政党和政府制定并推行什么公共政策,统治阶级的利益都是公共政策的轴心、出发点和归宿。即使那些维护和实现被统治阶级利益的公共政策,也是以实现统治阶级利益为目的的。

2.公共政策的“负外部性”。

政府不是万能的,作为政府公共管理手段的公共政策也不是万能的,它存在着很多缺陷,其中一个缺陷就是公共政策的“外部性”。由于公共物品和公共利益的多样性和多层次性,从纵向上看,有全国性的公共物品和公共利益,以及地方性的公共物品和公共利益;从横向上看,包括社会保障、公共卫生、公共交通等各行各业的公共物品和公共利益等。因而,公共政策作为公共物品的提供者和公共利益的实现者与维护者,也具有多样性和多层次性。这些多样性与多层次性的公共政策不可避免地产生外部性的问题。

公共政策的外部性,是指某项公共政策(多为地方性公共政策或行业性公共政策)在给目标群体带来收益的同时,也给非目标群体带来利益或造成损害。其中,为非目标群体带来利益的称为公共政策的“正外部性”,而给非目标群体造成损害的称为公共政策的“负外部性”。只有“负外部性”才是公共政策“内在非公共性”的表现。在现实中,许多公共政策都具有负外部性,比如,建国初期,我国实行的工农产品价格“剪刀差”政策,给广大农民的利益造成了损害;现行的户籍政策在给城市居民带来诸多利益的同时,却给农民和农民工造成了一定的物质损失和精神伤害;某些地区或城市实行的旨在提高本地区或本城市全体居民公共利益的公共政策,却对其他地区或城市的居民利益造成了侵犯,等等。可见,实践中的公共政策多伴随着外部性的问题。

3.公共政策的“非普适性”。

公共政策的非普适性是指公共政策在其所规定的有效时间和空间内,只适用于部分地区或部分社会群体,只有部分地区或部分社会群体能够享受到公共政策的收益,而其他地区或社会群体则被排斥在利益主体之外。“非普适性”是公共政策的现实状态,现实中并不存在具有真正“普适性”的公共政策。这主要是因为政策环境的多样性、公共政策信息的不完全性和不对称性。政策环境是政策系统赖以存在和发展的外部条件的总和,主要包括国内自然地理环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境和国际环境,等等。公共政策是环境的产物,政策系统的正常运行离不开既定的政策环境。由于不同地区具有不同的政策环境,因而,一项公共政策几乎不可能兼顾各个地区的具体情况。

政策信息具有不完全性。为了了解公众的价值和需求偏好,提供能满足社会需要的公共产品和公共服务,政府需要有完备的信息。也就是说,公共政策过程是一个信息充分运用的过程。但是,在一个充满不确定性和变化迅速的世界中,即使最有经验、最有智慧的精英集团组成的政府也不可能拥有足够的信息;而建立在不完全信息基础上的公共政策是不可能完全代表公众利益的。另外,政策信息具有不对称性,主要表现为科学信息与时空信息的不对称①。一般来说,政府官员都比较重视科学信息对公共政策的作用,而往往有意或无意忽视了时空信息的作用。哈耶克认为:“今天,说科学知识并不是所有知识的总和,这几乎就是异端邪说。但是,稍稍反思一下就可以知道,确凿无疑地存在着非常重要但没有得以组织化、在一般规则的知识意义上也不可能被称为科学的知识:有关特定时间和特定空间状况的知识……在各行各业中,对人们的了解,对当地环境的了解,对特殊情况的了解是多么宝贵的财富……上述那种知识,由于其性质是无法进入统计数字的,因此也就无法以统计数字的形式传递给任何中央权威机构。这种中央权威机构所必须利用的统计数字,应该是严格地通过分析事物的细小差别,通过将不同地点、品质和其他特点等项目作为同一类资源综合,

①毛寿龙:《信息与政策及其制度分析》,《中共宁波市委党校学报》

2003年第1期。