我国重点水域水污染防治研究

[内容提要]：与所有工业化国家走过的历程一样，我国的水环境污染问题是与工业化、城市化进程相伴随的。

建国初期，工业化处于起步阶段，工业基础相当薄弱，城市化水平低，水质处于良好状态；50～70年代末，工业化建设大规模展开，尤其是重工业迅速发展，局部水环境污染问题开始显露；80～90年代初期，随着人口增加，经济高速发展，工业化步伐加快、特别是乡镇企业的迅猛发展，以及城市化进程加快、但城市环境基础设施建设又滞后于城市发展，水环境呈加速恶化的趋势，由局部性水污染发展到流域性（区域性）水污染；90年代中后期，国家加强了水污染防治工作，“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）水污染防治工作全面展开，流域（区域）性水环境急剧恶化的趋势有所减缓，部分河段水质有所改善。

但从总体上看，我国水污染问题仍然严重，亟需采取更加有利于水环境和水资源保护的政策措施。

一、我国水环境污染特征（一）水污染范围广全国江河湖泊普遍受到不同程度的污染。

据《中国环境状况公报》，1998年七大江河（长江、黄河、珠江、淮河、辽河、海河和松花江）和太湖、巢湖、滇池因受到污染不适合作饮用水源的河段已超过63%，其中流经城市河段达90%。

污染严重的四大水系（淮河、辽河、海河、黄河）和三大湖泊（太湖、巢湖、滇池）流域面积150多万平方公里，在此区域内75%的水体为W～V类和劣V类水质。

由于地表水普遍受到污染，造成地下水污染严重，污染面已达50%。

海洋近岸水域也遭到大范围污染，四大海域三类和劣三类海水占60%，其中东海和渤海污染严重。

（二）水污染事故频发，造成的经济损失大据初步统计，1992～1996年，全国共发生工业污染事故11838起，其中废水污染事故6403起，占54.1%，远远高于废气、固体废物和噪声污染事故发生的频率。

此外，由于部分近海海域污染较重，赤潮发生次数以每10年一个数量级的速度增加，如1998年共发生赤潮22起。

由于区域性水环境污染影响范围大，由此造成的损失也大。

据世界银行的研究结果，1995年中国水污染造成的直接经济损失约40亿美元（按支付意愿估计），占当年GDP的0.56%。

国内学者对水污染损失的估算结果差异较大，但比较一致的观点是水污染损失约占总污染损失的40%。

因水污染导致突发性渔业污染事故经常发生，渔业资源和水产养殖业受到严重影响。

据不完全统计，1993～1996年间全国共发生渔业污染事故2141起，直接经济损失25.1亿元。

赤潮频发已给海洋生态系统和海水养殖业造成巨大的经济损失，如1998年下半年发生在渤海湾的赤潮面积达5000多平方公里，给沿海水产业造成的直接经济损失超过5亿元。

（三）水污染治理投资需求量大，治理任重道远治理区域性水环境污染需要大量投资。

据初步估计，“三河三湖”水污染治理需要建设水污染治理项目1980个，总投资1260亿元，其中用于城市污水集中处理项目投资约520亿元。

尽管国家将“三河三湖”水污染治理作为“九五”环境保护工作的重点，并投入了大量的人力、物力和财力，但并没有收到预期的治理效果，这说明污染治理任重道远。

据《中国环境状况公报》，重点治理的“三河”W～V类和劣V类水质所占比例由1995年的54%上升到1998年的77%。

据水利部的水质监测结果，全国综合评价河长中V 类和劣V类水质占的比例由1995年的18.9%上升到1998年的23.5%二、重点流域水污染治理的经验和问题自“三河三湖”水污染防治规划相继实施以来，经过各方面的努力，重点流域水污染防治取得了阶段性成效，并积累了不少经验。

1、以法规、政策推动治污工作。

在1995年《水污染防治法》修订案中，加强了流域水环境管理的内容，增加了收取污水处理费的条款，并相继出台了《淮河流域水污染防治暂行条例》、《辽河流域水污染防治条例》等流域性法规，这些都为全面开展流域水污染治理提供了法律保障。

2、落实政府治污责任，提高领导者的环境意识。

党中央、国务院对“三河三湖”治理的重视，全国人大和国务院有关部门的监督检查，极大地提高了流域内各级地方政府和广大群众的环境意识。

各有关地方政府己将《环镜保护法》规定的“地方各级人民政府应对本辖区的环境质量负责”条款初步落到实处。

3、建立政府领导下各部门协同配合的治污机制。

在“三河三湖”治理中，有关部门各负其责，积极配合解决流域治污工作中的重大问题。

例如：国家计委、国家经贸委优先安排流域水污染治理新建、技术改造项目；财政部安排5000万元用于补助淮河流域饮水被污染地区打井；水利部门加强对重点闸坝的调控，防止出现重大污染事故；建设部门积极推动城市污水处理厂建设等。

尤其是在关、停“十五小”企业工作中，计划、环保、监察、公安、工商等部门联合行动，取得了明显效果。

4、以产业结构调整促进治污工作的开展。

“三河三湖”治理工作中强调了产业结构调整，其中以关、停“十五小”企业为重点。

据统计，自1996年以来，各流域共关、停“十五小”企业2.2万多家，关、停、破产、转产无法做到达标排放的重点污染企业700多家。

通过关、停“十五小”企业达到了扶持大企业健康发展的目的，同时也大大减少了污染物排放总量。

5、媒体监督是保证治污效果的有效手段。

据统计，中央各大报纸关于“三河三湖”治理的报道达500多篇，中央电视台播发新闻200余条。

这些报道不仅发挥了舆论监督作用，而且增强了广大人民群众自觉地行动起来维护自己环境权益的意识，扩大了监督范围。

尽管重点流域水污染治理积累了不少经验，但仍存在一些值得重视的问题。

1、受资金等因素的限制，城市污水处理工程建设滞后。

主要原因：一是城市污水处理工程建设主要靠政府投资；二是污水处理工程的建设规模、选址、排水管网布局等，均涉及多部门，协调工作量大；三是规划对污水处理厂建设工期考虑不周全。

2、面源污染治理和管理难度较大。

淮河、太湖、滇池、巢湖流域第一阶段治理任务基本完成后，水质改善不明显的重要原因之一，就是面源污染问题未得到解决。

尤其是滇池、巢湖的富营养化状况基本没有改变，重要原因是农用肥料、农药流失等造成水体氮、磷浓度偏高，从而引发水体富营养化加剧。

3、受经济利益驱使，治理成果难以巩固。

据有关部门对淮河流域已经达标排放的30家企业的调查结果，约1/3的企业存在不同程度的达标反弹现象。

主要原因是有些污染物排放大户，常常也是当地利税大户，治理污染和严格控制达标排放对地方财政收入和企业的经济利益产生一定影响，致使已达标企业的治理成果难以巩固。

4、排污收费制度改革滞后，影响水污染治理。

现行排污收费制度刺激防治污染的作用在不断递减，甚至出现了以支付少量排污费来取得合法排污权的现象。

三、“十五”期间水环境整治重点区域及主要任务“十五”期间，应进一步加大水环境综合治理力度，在巩固“九五”重点流域水污染治理成果的基础上，继续加强“三河三湖”水污染防治，同时逐步向水环境问题比较突出的黄河流域、长江上游（三峡库区及上游）、渤海近海海域等推进，并积极开展全国性的水污染预防工作。

（一）继续加大“三河三湖”水污染防治力度“十五”期间，要继续加大重点流域水污染治理力度，从实现可持续发展战略的高度来保护水环境，把水污染治理同当地经济发展、产业结构战略调整、科技进步和人们生活水平提高的需要结合起来，积极推行清洁生产，将污染预防的重点放在控制和削减有毒、有害污染物质排放。

主要任务是：1、进一步巩固关、停“十五小”企业和工业企业污水达标排放的成果。

对2000年底仍不能实现达标排放的企业，强制实行关、停、并、转。

2、加快城镇污水处理厂及其配套工程的建设，提高城镇生活污水处理率，逐步完善污水处理收费机制。

加强农业面源污染的综合防治，力争“十五”期间在农业面源污染防治上有重大突破。

4、加强对重点闸坝的联合调度，防止重大水污染事故发生。

（二）开展黄河流域水环境综合整治黄河水污染治理应以调整流域内经济结构、农业发展思路及加快建设城市污水处理厂等为主要目标。

主要任务是：1、尽快组织编制《黄河流域水污染防治“十五”计划和2010年规划》，将黄河水污染防治列为“十五”期间国家重点治理流域。

2、合理配置黄河水资源。

由国家有关部门组织修订1987年国务院批准的“黄河可供水分配方案”，缩小黄河供水范围，缓解黄河水资源供需矛盾，增加于流生态用水量，改善水环境。

3、继续加快流域生态建设步伐。

采取小流域治理、退耕还林（草）等多种措施治理水土流失，减少入黄泥砂，减轻下游防洪压力。

（三）继续实施长江上游水污染整治和生态环境保护长江上游水污染整治处于起步阶段，主要开展了污水处理厂建设的前期准备工作。

主要任务是：1、加快城镇污水处理厂、垃圾处理厂建设，大幅度提高污水处理率和垃圾无害化率。

2、巩固工业企业达标排放成果。

重点对造纸、化工、酿造和冶金等污染严重行业进行治理。

要按照“污染者付费”的原则，积极探索新型的治污模式。

3、加强生态环境保护和面源污染治理。

要有计划地对25度以上的陡坡地退耕还林还草，加强小流域治理，积极营造水上保持林和水源涵养林，较大幅度提高林草覆盖率，减少因水土流失引起的入江泥沙。

减少低效化肥、农药的施用量，积极控制农业面源污染。

（四）全面启动渤海近海海域水环境综合整治到2005年，从整体上缓解近海海域环境污染和生态破坏的态势，基本抑制重点海湾和河口污染加重的趋势。

主要任务是：1、大力推进陆源污染治理。

到2000年底直排入海和沿海省市非直接排入海的所有工业污染源必须达标排放，积极推行污染物排海总量控制，由COD总量控制逐步扩展到氮、磷、石油类等污染物总量控制。

2、坚持污染防治与生态保护并重的方针，切实保护好近海海域生态环境。

加强陆源污染物对重要渔业水域的控制与预防，巩固和建设沿海防护林体系。

以重点河口和海湾生态恢复及整治、渔业资源恢复、海岸带生态整治和防护林建设、保护生物多样性为重点，建立一批生态示范区、自然保护区和海岸带防护林。

3、加强海洋管理、提高海洋环境监测能力。

落实近海海域环境质量行政领导负责制，制定城市海洋环境保护定量考核目标，并纳入到城市环境综合整治定量考核体系。

健全海洋环境监测系统，完善海洋环境监测网络，努力提高海洋环境监测的整体能力。

4、加强海洋环境保护基础设施建设。

结合海河、辽河等流域水污染防治规划，根据近海环境功能区目标和污染物入海总量控制目标，分阶段建设一批城市污水处理工程、港口油污处理工程等；建立海上溢油污染事故、化学品和危险品应急体系，实行船舶垃圾回收处理。

四、促进水污染治理和水环境保护的对策建议（一）建立并完善经济发展与环境保护的综合决策机制加快立法步伐1、从法律上明确我国经济发展与环境保护综合决策的内容、制度和程序，规范政府的决策行为。

同时要建立和完善各级人民代表大会对政府决策的监督机制；建立政策、规划、计划的听证会制度，以公众听证会的形式听取各方面的意见，通过意见反馈，及时调整有关政策和计划内容。