美国国家安全战略：大战略的发展

美国国家安全战略：大战略的发展

2012年12月04日17:46 作者：知远

国家安全战略的根本目的是提供一个全面的战略，平衡国家实力要素的目的、途径和手段，以实现国家安全并保护、维护和促进一种生活方式。如果成功的话，这个过程最终将导致大战略或统一的战略的发展，这个大战略将把价值观和利益与产生一系列国家政策的战略评估结合在一起，而这些政策将在一个统一的战略中加以表述。然后，这个战略将作为政府的一份统一文件。1

本文将研究美国国家安全战略的起源和发展。本文还将分析，美国总统根据1986年《戈德华特 - 尼科尔斯法案》的规定，编制并向国会提交年度报告的要求和内容。本文随后将介绍和分析1987年、1988年、1994年、1998年和2002年的国家安全战略报告。其目的是为了确定以上这些报告是否实现了《戈德华特 - 尼科尔斯法案》为美国提供一个统一的战略或大战略的意图。选择这五份报告的原因是，在笔者看来，这些报告代表了美国国家安全战略思维和方向的新的或重大的变化。

背景：美国国家安全结构发展的历史回顾。

实现国家安全的根本途径之一是提供所需的政府机构和机制，组织国防机构，统一武装部队，将科学用于军事目的，动员军队的人力，并在整个国民经济中分摊国防的费用。2

对于大多数美国人来说，孤立主义的黄金时代是在1941年12月7日日本偷袭珍珠港那一天结束的。随着第二次世界大战的结束，人们认识到，美国和世界已经进入了一个全球意识形态竞争的新时代。对美国来说，努力界定和完善国家安全结构和战略的过程始于二战期间，并在1947年的《国家安全法案》中第一次正式阐明。

第二次世界大战的结束将两种根本不同的政治理念引入了关于美国未来在世界上所扮演的角色这个问题的辩论之中。第一种理念与旧的保守政治文化有关，担心发展一个强大的国家安全机制，会危及与美国民主有关的基本价值、原则和制度。他们相信，一个强大的国家安全结构会浪费资源，严格地管制这个国家的青年，将权力过于集中在联邦政府，尤其是军队。这些人还担心，建立一个强大的行政部门会破坏国会和行政部门之间符合宪法的基本平衡。4

第二种理念是一种新的国家安全观念，希望在世界事务中积极发挥作用。这种理念强调，美国已经进入全面战争的时代，这种新的威胁需要更高程度的军事警惕和战备，可以为美国的国防动员国家所有的资源。此外，他们还认为，保卫美国的自由与保卫其他地方的自由是不可能分割的。5 “和平与自由是不可分割的，因此，美国领导人别无选择，只有通过捍卫整个自由世界的安全来保卫美国的安全”。6

最后，正如民主社会的所有政治进程一样，两种截然不同的理念之间的辩论以妥协告终。在国防问题上产生一个多数人的共识，这是不可避免的必要妥协。制订战略不是一个理性的和系统性的过程。事实上，这是一个紧张的政治过程。在这个过程中，经历了旷日持久的谈判和妥协，才产生了国家战略。7

1947年《国家安全法案》的起源可以追溯到第一次世界大战和第二次世界大战期间的军事行动的准备与实施，行政与立法之间的斗争，陆军部内部的斗争以及陆军部和海军部之间的斗争。8 主要的不足在于：陆军和海军之间关于空中力量的作用之争；关于国家的安全结构不能再基于一种适用于平时的组织结构，又基于一种适用于战争的不同组织结构的认识；陆军和海军关于战后的作用和任务的分歧；和平时期的国

家安全规划和决策结构的崩溃；缺乏真正的参谋长联席会议；以及将各军种统一置于一个由文职内阁成员担任部长的，单独的国防部领导之下的基本需求。9

由于认识到为了国防目的，需要更大的统一、协调和一体化，《国家安全法案》于1947年7月颁布。该法案通过创建一大批新的机构，包括国家安全委员会，国家安全资源委员会，中央情报局，参谋长联席会议等，建立了现代国家安全结构。10

该法案也通过合并美国陆军部和海军部，建立了国家军事机构（美国国防部的前身-译注）。这个新的行政部门由国防部长领导，他是一个文职内阁部长。该机构有三个自主的行政部门，陆军部、海军部和空军，以及其他一些参谋和协调部门。11

1947年《国家安全法案》也不是没有争议和政治内讧，特别是在陆军和海军，它们注定要失去自主权和地位，国会也注定要失去权力和影响力。虽然国防部长被任命为总统在国家安全问题上的首席助理，但他的权力、权威和工作人员的数量都受到了特意限制。12 各军种部长仍然保留了其内阁成员级别的地位，还是国家安全委员会具有完全投票权的成员，并拥有直接向总统汇报的权利。13 最终的结果是一个软弱的国防部长和一个不太有效的国防结构。

1947年《国家安全法案》的第一个重大修改，是1949年的《1947年国家安全法修正案》。这些修订将各军种部长从国家安全委员会中撤了出来，明确其受国防部长领导，并设置了参谋长联席会议主席的职位，但没有指挥权或对联合参谋部的投票权。14 最终的结果是，通过使其成为协调三个继续“单独管理，但不合并”的军种的活动的核心人物，显著增强了国防部长的权力。

《1958年国防部改组法案》继续了统一各军种的趋势，进一步完善了各军种与国防部长之间的关系。各军种部将被“单独组织”，而不是“管理”，并置于国防部长的“指导、影响和控制”之下。16 国会明确授权国防部长改组军种部，并确定了从总统通过国防部长到战区指挥官的指挥链。该法案还授权设立了专业司令部和联合司令部，并授予参谋长联席会议主席对参谋长联席会议的表决权。17

《1986年戈德华特 - 尼科尔斯法案》

《1986年戈德华特 - 尼科尔斯国防部改组法案》是自《1947年国家安全法案》以来，最全面的国防改组法规。该法案是《1947年国家安全法案》的第四次重大修改，也是二战后对国防部的第三次改组。这是联邦部门、机构、委员会和局每年必须向国会提交的2000多份报告之一。第99届国会通过本法案的目的是：加强文官对国防部的控制，改进军队对文官领导的建议，明确作战指挥官的权力和责任，改进战略的制订和应急规划，并更有效地利用国防资源。18

《戈德华特 - 尼科尔斯法案》中包含的新的，也可能是意义深远的修改之一是要求总统向国会提交一份年度报告，详细介绍美国的国家安全战略。19 《戈德华特 - 尼科尔斯法案》要求总统向国会提交一份年度国家安全战略报告，全面阐述和讨论以下内容：

•对美国国家安全至关重要的美国全球利益、目的和目标。

•遏制侵略和实施美国国家安全战略所必需的美国外交政策、全球承诺和国防实力。

•为了保护和促进美国利益并实现美国的目的和目标，对美国的政治、经济、军事和国家实力的其他要素的短期和长期运用的建议。