袁世凯的法律思想与法律政策

・法学研究・
２０１０ 年 ７ 月 （上）
潮流， 采取了支持资本主义经济发展， 保护和扶植实业的态度和 立场。 总之， 在民国初年资本主义发展的社会经济大潮中， 袁世凯 政府无论出于无意或自觉， 都不得不被裹挟其中， 采取有利资本 主义发展的经济政策。 在袁世凯统治的民国初年， 经济法制建设是在进步上升的， 短短几年间制定颁布法律法规几十部， 初步完成了中国近代经济 法律体系的架构， 同时体现在经济生活实践中在较为完善的法律 法规保护和引导之下， 经济快速发展， 无论是从规模、 范围还是影 响上,民国初年的经济发展的速度与总量,都大大超过了晚清几十 年的总和， 无疑与民国初年一系列法律法规的制定、 颁布、 实施， 与法律法规对工商业的保护是分不开的， 让资本主义经济在那个 时期得到了很大的发展。 袁世凯其人的法律思想与法律政策远远不止于经济和政治 这两个方面， 比如， 他在军事上的政策， 在对于新闻自由方面的政 策， 在对外关系方面的政策等等。 历史对于袁世凯的评价在他决定逆历史潮流而动， 在共和成 为趋势的情况下， 一意孤行推行帝制时就已经定下， 张謇和袁世 凯的关系匪浅， 从他进入吴长庆的幕僚起就是袁世凯亦师亦友的 长辈， 之后又与袁世凯进行新政， 在他掌权后还做过他的农工商 部长， 对袁世凯的败亡,张謇称: “袁氏失德,亡也忽焉。彼其罪过, 已随生命俱尽,所留与吾人以最真确之发明者,则权术不可以为国, 专欲必至于亡身。这不仅仅是对袁世凯倒行逆施,复辟帝制的批 ” 判, 同是也是对袁世凯一生好玩弄权术、 专横独裁品性的概括与 总结。 但是历史并不只是一个孤立的横截面， 我们看到的历史也并 不是我们所想象的那么简单， 依然存在着很多的疑案。 不管怎么 说， 从袁世凯的法律政策和法律思想来看袁世凯， 也可以看到袁 世凯沉迷于权术的本质， 将法律当做其实现权力的工具。 但在这 个过程中， 袁世凯也用法律在一定程度上推动了中国近代化的进 程。
作者简介： 乔沁钰， 北京师范大学历史学院。
文献标识码： A
文章编号： 1009-0592(2010)07-003-02 他的政治野心， 阻碍了他前进步伐。 因此， 袁世凯拥护共和， 只是 他为了权势而做出的暂时让步。 袁世凯在当上中华民国大总统后， 依然没有放弃君主立宪的 思想， 他一直觉得， 在中国实行共和没有民众基础， 很难成功。 再 加上自己本身就是一个封建官僚， 长期以来对于权势追求， 让他 在任上对共和百般阻挠。 对不同政见者采取排斥、 打击甚至消灭 的政治手段， 对于临时约法， 想尽办法破坏， 失去了监督体制制 约， 没有了不同政见者的制衡， 袁世凯才可以为所欲为。 袁世凯在走向专制的道路上， 做了很多事情。 首先就是排除 异己。 袁世凯在当上中华民国临时总统后， 唐绍仪没有像他想象 中那样对自己惟命是从， 而是致力于民国建设， 承担起责任内阁 重大责任。但所谓责任内阁制， 就是总统处在虚尊地位。所以唐 绍仪在任上 “事事咸遵守约法” 的行为， 对袁世凯有了很大的限制 和制约。 于是袁世凯唆使陆军总长段祺瑞、 内务总长赵秉钧不参 加国务会议， 将唐架空。后来又制造王芝祥督直事件， 导致唐绍 仪弃职而去。 唐绍仪离开后， 实际上进入总统独裁时期， 内阁作为国家最 高行政机关已经成为昨日黄花。 为了进一步地巩固自己的地位， 袁世凯集团暗杀宋教仁， “政党内阁” 让 成为泡影。 此后袁世凯开 始肆无忌惮地推行他的独裁之路。 不仅如此， 袁世凯为了达到权力的巅峰， 利用法律的工具， 建 立 “约法会议” 由其幕友施虞等法律派干将炮制了一系列的法律， 1913 年 9 月的 《大总统选举法》 以及之后的 ， 《中华民国约法》 参 、 《 政院组织法》 审议院编制法》 立法院组织法》 立法院议员选 、 《 、 《 、 《 举法》 、 《国民会议组织法》 等法律文件。这一些法律都是为了扫 清他在称帝过程中的障碍的工具。 在袁世凯的心中， 法律只是他到达权力顶峰的工具。 他最终 目的是为了建立袁氏王朝。 作为一个封建的官僚， 袁世凯也是很
２０ １０ 年 ７ 月（上）
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袁世凯的 “法律” 思想与法律政策
乔沁钰
摘 要 袁世凯， 不论后世对他如何褒贬， 都无法抹去他在中国近代史上留下的深深烙印。从小站练兵到当上中华民国大 总统， 进而变本加厉， 倒行逆施， 复辟称帝， 最后落得众叛亲离， 在举国的反抗浪潮中死去， 短短不过二十余载， 这个人将清 末政坛搅得翻江倒海。历史对于他的评价却还没有终结，争论一直在持续。本文试从袁世凯的法律思想和法律政策来看 袁世凯其人。 关键词 袁世凯 法律思想 法律政策 中图分类号： D929 一、 立宪与共和： 袁世凯法律思想的分界点 袁世凯支持立宪， 虽然在戊戌变法时期曾经有史料指出他背 叛变法志士， 投靠慈禧、 荣禄这样的封建保守派。戊戌变法中,袁 世凯扮演了极不光彩的角色,其人品和政治操守为人所不齿。但 是这是一位有一定思想却又极其功利的封建政客的必然表现,我 们不好以思想家和革命家的标准要求之。我们可以看到在清末 法制近代化大潮中,他为着维护自己现行统治的需要则顺应了潮 流,能够在法制改革实践中身体力行,对中国法制近代化起到了积 极的推动作用。 袁世凯曾经指出: “经世宰物之方,莫大于立法。律例者,治法 之统纪, 而举国上下胥奉为准绳者也。 1902 年 4 月, 袁世凯便与 ” 两江总督刘坤一、 湖广总督张之洞联衔上奏清廷， 支持新政， 在新 政实施的过程中， 袁世凯也做出了很重要的贡献。 特别是在法律 人才的培养方面， 他采取了很多措施， 例如， 为着力培训在职官员, 他奏请朝廷在京特设 “仕学院” 并附立 “讲论会。其次， 在天津设 立 “学习发审公所” ,以培养 “深明律法” 的官吏后备人才。除此之 外， 袁世凯还积极选派官绅,出洋学习法政； 开办法政学堂,培养专 门人才。 在这个过程中， 为中国近代法制建设培源自文库出了很多后备 军。从这一点来看， 袁世凯对于中国的近代化进程， 起到的作用 是正向的， 应该予以正面的评价。 然而， 袁世凯的法律思想也仅仅止步于此， 他的法律思想的 核心是新政后期的君主立宪， 在其所提出的六项出山条件中， 前 两条就是： 开国会， 成立责任内阁， 这表明了他的君主立宪的理想 是有据可依的， 他自己也声称： “余自出山， 即抱定君主立宪” 君 ， 主立宪社会基础为地方自治， 这是袁世凯终其一生都没有超越的 法律高度。虽然在辛亥革命后的初期， 为了攫取大总统职务， 袁 世凯假装拥护共和， 而时代也给了他走出自己的桎梏， 走向共和， 带领中国走向更好的未来， 然而可悲的是袁世凯的个人局限以及
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不容易的， 他基本上还是打破了封建阶级的局限， 致力于学习西 方先进的法律， 也注重培养法律人才。只能说， 如果没有洪宪帝 制， 也许历史对于袁世凯的评价会是另外一番模样。 二、 经济立法与资产阶级： 袁世凯时期的经济法律政策 在袁世凯的执政时期， 经济立法已经与清末修律呈现出了很 大的不同的特点， 这与当时的当时社会的经济成分、 思想风潮、 政 治外交状况等都有着重要的联系。 资本主义在中国的发展， 必然地引起了中国当时社会结构的 新变化和阶级关系的新变动，产生了中国的资产阶级和无产阶 级。 在清末和南京临时政府时期的实业热潮中， 资产阶级的力量 逐渐壮大， 成为中国政局中的一直不可忽视的力量。 新兴的中国 资产阶级要求营造一种合适的经济环境， 迫切需要政府不仅在政 策上， 而且在法律上承认和保护民族资产阶级合法权益， 支持和 鼓励民族工商业的发展。 毕竟中国民族资产阶级已经成为一支独立的政治力量登上 清末民初纷繁复杂的政治舞台， 并为袁世凯顺利获得和接收政权 出了一份力量， 如南北议和中十分活跃的著名实业家、 政治家张 謇便是袁世凯的重要支持者， 为袁世凯获得南方支持出谋划策， 奔走活动不遗余力， 他曾电告袁世凯： “甲日满退,乙日拥公,东南 诸方,一切通过,” 从而加速了袁世凯的 “逼宫” 因此， 。 在袁世凯取 得政权后也不得不考虑资产阶级的政治诉求和法律要求， 资产阶 级中的优秀人物更是直接进入政坛， 参与经济法规、 政策的制定 和执行， 如实业家张謇、 周学熙、 刘揆一等都曾任内阁农林、 工商、 财政总长等要职， 地方官员中也有了更多资产阶级的代表。 因此在袁世凯统治时期， 与民生关系较大的经济法规制定出 台则主要由相关的政府部门和法制局负责， 而这其中政府部门则 起到了主导作用。 民初与经济政策密切相关的政府部门， 有农商 （农林、 工商； 农工、 实业） 财政、 、 交通等部， 实业方面先后有 5 个 部。 这五部的要员有很多都是接受过新式教育的新派人物， 这些 参政的资产阶级人物， 由于其显赫的出身和丰富的实践经历， 加 上民初个人色彩浓重的法规制定程序， 成为所谓 “政策精英” 是 ， 民初经济政策法规形成中的骨干力量。其中， 刘揆一、 张謇两任 农商部长的个人作用异常突出。 也许是由于袁世凯对于政治的关注度过于集中， 所以， 他对 于经济的措施就显得相对宽松， 1912 年 9 月 25 日， 袁世凯与孙 中山、 黄兴会谈后发表了八大政纲： “……四、 开放门户， 输入外 资， 兴办铁路、 矿山， 建置钢铁工厂， 以厚民生。 提借资助国民 五、 实业， 先着手于农林、 工商。 ……” 表明了袁世凯顺应整个社会的