近代前期的中央和地方政权机构

近代前期的中央和地方政权机构

第一节晚清政权机构的变化

清朝政治体制，是以君主专制政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。大致说来，从道光二十年（1840）鸦片战争后，到宣统三年（1911），经历了四次重大的变化。

总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（1861 年1月20 日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕 、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。

总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖，但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务，后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等，总揽了全部洋务事宜。其权势与地位，凌驾于六部之上，颇似军机处。在总理衙门设立以前，清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后，清廷才开始有了专门的外交机构，尽管它带有半殖民地色彩，但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。

在这以前，清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。

由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构，从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化，在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载：凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之也，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销覈而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赏赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政铁路，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。①从这段记载看，清廷各部职权由此相对缩小，甚至名不副实，形同虚设，总理衙门成为包揽一切的机构。所以，外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”，这表明清朝中央机构开始发生变化。

“新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败，丧权辱国的《马关条约》的签订，使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨，掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。

从光绪十四年（1888）到光绪二十四年（1898），康有为先后七次向光绪帝上书，历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月，光绪帝下诏进行变法。在变法期间，他下令删改则例，裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、

祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。这一系列改革和措施，遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败，并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆发，八国联军的侵华，《辛丑条约》的签订，以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台，向清皇朝发起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运，被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年（1901）底，清廷发布“变法”上谕，推行“新政”。三月，清廷成立督办政务处，作为规划“新政”的机构。随后，改总理衙门为外务部，“班列六部之前”。光绪二十九年（1903），设练兵处，划一全国新兵训练；成立财政处，谋求统筹全国财政，解决财政困难；设立商部，将矿务铁路总局并入。光绪三十一年（1905），设立巡警部，统理全国警务；设立学部，管理全国教育。在这期间，先后裁撤东河河道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及通政司，归并詹事府于翰林院，裁汰各衙门胥吏差役，停止捐纳买官，废除科举制度，设立学堂，派学生出国学习等等。

这一时期的新政，是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革，使清朝政权机构发生了很大的变化，一些旧机构被撤销了，一些新机构设立了，传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。

“预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（1905），清廷宣布“预备立宪”，派载泽等五大臣出国考察政治，设立考察政治馆。次年，五大臣回国后，向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处：一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日（9 月1 日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时，派载泽等编纂官制，命各省督抚派员参议，后又派奕 、瞿鸿等总司核定。经过一番讨论，由奕 等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日（11 月6 日），清廷宣谕按照奕 等厘定的新官制进行改革。（1）改巡①《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。

警部为民政部，户部为度支部，兵部为陆军部，刑部为法部，理藩院为理藩都，大理寺为大理院，都察院为都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管审判，都御史负责“纠察行政缺失，伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，工部并入商部，取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变；（5）准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等①。除外务部官员缺照旧外，各部堂均设尚书1 员，侍郎1 员，满汉不分。这种改革，表面上仿照西方资本主义三权分立的体制，设立内阁（行政）、大理院（司法审判）和准备设立资政院（立法），实际上“大权统一于朝廷”，仍以军机处为“行政总汇”②。

在这次改革中，还有一个重要变化，即废除了清初三法司制度，实行四级三审制。所谓四级，即城乡■局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院。所谓三审，即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及200 两银价以下民事诉讼案件，由初级审判厅审判，不服，上诉到地方审判厅进行二审，不服，上诉到高等审判厅进行终审；徒、流、死刑由地方审判厅初审，不服，由高等审判厅进行二审，不服，由大理院进行终审判决。高等审判厅不受理初审词讼案件，大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。因此，刑部改为法部后，变为管理司法行政；大理寺改为大理院后，变成最高审判机关。同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅，都察院不再参预会审和稽察事务。稽察由总检察厅、各级检察厅行使，从而形成较为完整的近代化司法系统。

在改革中枢政治体制的同时，慈禧太后命奕 等续订各省官制，进行地方政治体制改革。奕 等拟订的《各省官制通则》，于光绪三十三年（1907）颁布。改革的基本内容是：“各省按察使改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道及分设审判厅，增易佐