政府职能转变研究

政府职能转变研究

本文在分析政府职能转变与机构改革的相关性基础上，探讨了在历次机构改革与职能转变过程中存在的问题，提出了以转变政府职能为核心进行机构改革的对策：把立法与转变政府职能和机构改革结合起来；全面推行事业单位分类改革，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境；中央政府机构改革要与地方政府机构改革相结合，充分发挥地方政府的积极性。

标签：政府；职能转变；机构改革；存在问题；对策

2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，自此中国迎来了自改革开放以来的第七次政府机构改革。政府机构改革是行政体制改革必不可少的步骤之一，而新一届政府着力建设“服务型政府”的关键性举措，就是以政府职能转变为核心推进行政体制改革。

政府职能，“即政府作为国家行政机关，依法在国家政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。”[1]政府职能首先表现为政府应该管什么，管到什么程度和怎样去管；同时政府职能又表现为政府在国家和社会生活中应发挥出怎样的作用。政府职能与机构设置是一个矛盾的统一体。随着社会经济生活的发展政府职能会发生相应变化，而机构设置则会在一定历史阶段保持稳定。因此政府职能的不断发展变化，导致政府机构改革与政府职能逐渐发生矛盾，这就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构适应政府职能的变化。因此，机构改革对于政府职能的转变，具有重要意义。

一、政府职能转变与机构改革的相关性分析

政府职能转变与机构改革具有一定的相关性。这是因为，政府职能与机构是一个有机的统一体。

1、政府职能转变要求政府机构作出相应的调整

政府机构的设置最主要的依据是政府职能。政府职能的转变必然要求原有的组织结构发生相应的变革。只有依靠政府机构才能履行其政府职能，而政府机构则是由于发挥某种职能需要而设立的。政府职能转变的过程实际上就是政府某方面职能的加强、转移、撤销的过程。一般来说，承担重要职能的机构必须增设和加强，未承担政府职能的机构应该撤消，职能交叉的机构应该合并，职能混合不清的机构应该调整。

以往我国的机构改革往往是单纯的裁并机构和精简人员，忽视了以转变政府职能为基础的原则，因此，过不了多久，履行原来职能的机构又以老名义或新名目恢复，这是导致机构恶性膨胀的重要原因之一。对此，党的十三大开始提出把转变政府职能作为机构改革的重点，这是在总结以往机构改革失败教训的基础上得出的一个深刻结论。2013年3月十二届全国人大一次会议审议通过了《国务

院机构改革和职能转变方案》，本次机构改革相对以往有一个明显特点，即把职能转变放在更加突出的位置，强调以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变。

2、机构改革是政府职能转变的重要保障

政府机构是依据政府职能的划分而设置的，它的存在必须能使政府职能有效地履行。因此，如果政府的职能作用想要得到切实地发挥，就必然要求有与之相适应的政府机构作保障。一方面，政府机构是政府职能的组织载体。政府部门林立、机构重叠、职能交叉、相互扯皮，严重制约着政府职能的有效行使，制约着社会主义市场经济的发展，因此，机构改革势在必行。而以转变政府职能来进行机构改革，就走出了“精简—膨胀”的恶性循环，达到了行政体制改革的目的。另一方面，机构改革有利于提高行政效率和发挥政府职能。行政效率是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。[2]从一定意义上讲，行政效率体现了政府职能的实现程度，而政府机构的设置情况直接决定着政府效率的高低。目前我国政府行政效率低下的主要原因就是由于政府机构臃肿和职能重叠。本次国务院机构改革在这方面有所突破，在推进机构调整的同时，着眼于向市场、社会和向地方放权，更好地发挥市场的基础性作用，让社会组织承担一部分管理社会事务的职能。同时，发挥地方政府贴近基层的优势，着力解决国务院部门管理过多过细问题。所有这些都会有利于政府行政效率的提高，从而促进政府职能的充分发挥。因此，政府机构改革是有利于提高行政效率和发挥政府职能。

二、历次机构改革与职能转变存在的一些问题

以往，由于没有将机构改革与政府职能转变有机地统一起来，致使机构改革与职能转变存在诸多问题。

1、机构改革缺乏法治基础导致随意性[3]

在历次的机构改革中，政府职能机构的设置缺乏稳定性，常出现的状况是职能转变中被分开的部门在之后又以某种名义合并，被缩减的部门在改革后又重新设置。究其原因在于，机构改革缺乏法治基础，随意性大。如果我国政府机构改革能够以法律的形式，如机构改革法、编制法、程序法、岗位定员法来为改革作保障，而不是以政府文件的形式来宣示改革的成果，那么政府机构改革及政府职能转变就不会流于形式，从而保持稳定性。因此，缺乏制度与法律依据必然导致机构改革的随意性。

2、地方政府职能转变与机构改革的效果不够理想

1988年我国开始推行“市管县”，这意味着将300多个地区行署变成了一级政府，这必然增加了行政成本又降低了行政效率。“1993年国务院带头减编20%，地方只有省一级政府响应了中央减编的号召；省以下的机构和人员仍以“县改市”的名义在继续膨胀。1998年国务院强行减编50%，从3.2万人减到1.6万人；省

及省以下各级政府实际上只减少了100多万人，根本没有达到中央减编20%的要求。”[4]随着社会经济的发展，地方政府也需要发挥更多的主动性调整地方政府职能，而中央政府则应该加强宏观调控的力度。2013年的《国务院机构改革方案》指出，“各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革。”同时指出，“为给地方机构改革探索留下余地，地方机构设置不要求完全上下对口。”这说明，这一轮行政体制改革要给予地方政府更大的空间发挥其积极性和创新性，机构设置不强求一致，并且通过下放一些审批事项给地方政府，充分发挥地方政府的优势。3、机构改革没有与事业单位改革、培育社会组织紧密联系

随着民主政治的不断推进，不论是中央政府还是地方政府，它们存在的合法性基础都将更多地集中在实现社会管理的社会服务的职能上。而事业单位或社会组织就需要来承担这一部分职能，适应社会的发展。因此，职能转变与机构改革应在这方面加以调整和改善。然而，从目前的实际情况看，我国对事业单位与政府机构的协调关系仍缺乏全面的考虑，在社会组织的培育方面也面临着一些客观困难，所以有关改革未能及时、有效地加以推行。

三、以转变政府职能为核心进行机构改革的对策

我国以往的机构改革取得了巨大的成就，并且提供了一些宝贵的经验和教训，同时，社会经济的迅速发展为转变政府职能和机构改革提出了新要求。对此，要进一步推进政府机构改革和职能转变。

1、把立法与转变政府职能和机构改革结合起来

党的十八大提出了在2020年要实现“法治政府基本建成”的宏伟目标，同时进一步全面部署了依法治国的基本方略。事实上，正因为我们传统上习惯运用政治或行政手段来推行改革，忽视了制度和法律的运用，导致我国的政府机构改革过程当中以及改革之后出现反复、回潮的问题十分频繁，使政府职能转变和机构改革难以形成稳定的体系。不仅如此，与政府职能转变、行政管理体制改革和政府机构改革有关的立法，也存在严重滞后的状况。所以，今后在转变政府职能和机构改革的过程中也要贯彻法治精神，重视行政管理体制改革中的立法工作，把立法与转变职能、改革机构、编制改革等密切结合起来。

2、全面推行事业单位分类改革，规范和发展社会组织

唯物主义辩证法指出，事物之间的联系是普遍存在的。政府机构改革决不可能单兵突进，改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，而其他方面的改革能否协同配套推进，制约着机构改革的进程和成效。因此，要坚持配套改革，理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系；加快培育社会中介组织，将大量技术性、经办性职能交由事业单位和社会组织承担。推进政府机构改革要遵循有利于调动和发挥政府、行业协会、企业三者积极性的原则。在设计政府机构总体框架时，要兼顾政府、行业协会、企业三者的统筹发展，听取行业协会的意见，要充分发挥“三个积极性”，不能只考虑政府“一个积极性”。