城市电子政务的管理机制

城市电子政务的管理机制

李萍

（上海交大公共管理双证班，1111309110）

摘要：本文从国家电子政务建设的总体目标出发，分析了现行城市电子政务的管理体制、现行体制的形成原因、现行体制存在的问题、现行体制问题的分析以及优化城市电子政务管理体制的对策建议，为各级政府电子政务管理体制建设提供参考。

关键字：城市电子政务管理机制形成原因问题分析对策建议

一、引言

国家信息化领导小组2006年推出的《国家电子政务总体框架》是指导各级政府进行政务信息化建设的纲领性文件。文件要求我国电子政务建设的目标：到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。其中，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。管理体制在电子政务建设中的保障性地位，为城市电子政务管理体制的建设提供了明确的指导作用。

二、现行的电子政务管理体制

电子政务在我国兴起以来，各地在实践探索中根据自身情况组织逐渐形成了各自的政务信息化管理体制。有学者将当前我国各地存在的电子政务管理体制进行了分类：一是成立领导小组及办公室（临时机构）；二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅（局）、省市信息中心；三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委；四是由各级办公厅（室）处室管理。

这几种典型模式的具体运行机制如下：

1、建立领导小组及办公室——这种模式的通常做法是由地方“一把手”或信息化主管副职领导担任“信息化领导小组”组长，下属各委办局“一把手”为领导小组成员。在“信息化领导小组”下面，有一个常设性机构“信息化工作办公室”负责具体事务。

2、成立专职机构——很多城市为推进信息化建设而设立了专职机构。如上海市成立的“信息化委员会”，就是根据《上海市机构改革方案》，在原上海市信息办基础上成立的，是市政府综合管理全市国民经济和社会信息化的直属机

构，同时又是上海市国民经济和社会信息化领导小组的办事机构。信息化委员会较以往“信息办”最大的不同是它属于政府组成部门，具有行政权力。另外，如青岛市建立的市委市政府计算机中心、合肥市成立的信息化工作办公室等皆属于专职机构性质。

3、挂靠某政府组成部门——一些城市将电子政务的管辖权交给了跟信息化相关的政府部门，如信息产业厅（局）、发改委（计委）、科技局等。

4、办公厅（室）管理——政府办公厅（室）系统是政府部门的“枢纽”，其优势是对其他部门具有较强的协调能力，同时它又贴近政府和部门领导，能及时向“一把手”传达上级有关电子政务建设的指示要求和工作安排，以及本地区、本部门电子政务建设的进展情况。

三、现行体制的形成原因

应该说现有体制的形成是多方面因素综合的结果，有历史的必然因素，也有人为的偶然因素；有法律法规的痕迹，也有人治的色彩。

1、历史形成的体制惯性。目前担当政府信息化的管理职能的部门，许多是由历史上的体制惯性形成的。例如我国在上世纪80年代建设的全国性的经济信息传播网络——国家经济信息系统，这项工作由当时的计委具体负责。国家计委于1987年成立了“国家经济信息中心”（后改名为“国家信息中心”），相应地各城市也纷纷成立“经济信息中心”。这直接导致了90年代后期政府信息化兴起以后很多城市将政务信息化的管理职能归口到计委系统的现实。

另外，电子政务最早的时候内涵比较单一，即“办公自动化”。办公厅（室）系统作为政府部门日常办公、协调机构，自然成为办公自动化的主推部门。2000年的《国务院办公厅关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》（国办发〔2000〕36号）对此专门进行了明确：“全国政府系统办公自动化建设和应用工作由国务院办公厅统一负责，日常工作由国务院办公厅秘书局承担。各地区、各部门务必进一步加强对本系统办公自动化建设和应用工作的领导，把这项工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强化”。这可以说是办公厅（室）系统介入政府信息化的开始。

2、新建部门的上行下效。政府信息化是一项新事物，各地都在摸索。于是很多城市在筹备管理机构时，参照了其上级部门或者国内其他地区的做法。例如国家在中央层面建立了“国家信息化工作领导小组”及其日常办事机构“国务院信息化工作办公室”，因此很多城市也纷纷仿照建立类似组织——尽管各地由于情况不同，“信息办”在具体的职能和权限上存在着很大的差别。

3、来自上级的规定。虽然国家没有对信息化的管理体制作出明文规定，但一些地方在小范围内进行了尝试。如吉林省就以省政府文件和办公厅文件两次明确要求“全省政府系统办公自动化建设和应用工作由省政府办公厅统一负责，日常工作由省政府办公厅专门机构承担。各地、各部门要把这项工作作为办公厅（室）的基本职能并进一步强化。”

4、非正常因素的干扰。除了上述历史、现实的因素以外，还有一些非正常的因素也一定程度上左右着现有的信息化管理格局。如领导的个人喜好直接决定了对政府信息化的重视程度，并决定了是否成立专门的主管机构及其权限。更有甚者，有的时候领导的人事调动会导致政府信息化主管机构发生转移。这些非正常因素从本质上讲是政府信息化法制环境不完善所致。

四、现行体制存在的问题

近几年我国大部分地区在城市电子政务领域都实施了比较大的投入，重视程度是空前的，也取得了比较明显的建设效果，极大地推进了政务信息化建设，提高了政府的办公效率，尤其是政务部门协调办公能力。但按照《国家电子政务总体框架》到2010年的建设目标要求，目前仍存在比较大的差距，各地电子政务发展很不平衡。究其原因，肯定是多方面的，但管理体制的不健全肯定是其中一个主要原因。

目前我国城市电子政务管理体制存在的主要问题包括：

1、名称混乱，身份不定。同为政务信息化管理机构，名称有“信息化办公室”、“信息化工作委员会”、“电子政府中心”、“政务信息网络中心”、“电子政务管理中心”等等。人员编制也各不相同，有的为行政编制，有的则为事业编制，而有的则为事业编制参照公务员制度。不同的名称反映出各个地方对城市电子政务管理机构职能定位的混乱。

2、分工不清，关系不明。此处所谓“关系”是指国家和地方作为电子政务建设指导协调部门的“信息办”与电子政务实施部门“电子政务办”的关系。总结起来，此类关系包括三种：合署、分离和隶属。合署即为一个机构两块牌子，分离即为两个部门分别挂靠不同的单位，隶属即为一个部门作为另外一个部门的一个下设机构。混乱的关系定位使得电子政务建设障碍重重。

3、职能不全，权责失衡。职能是机构存在的前提，电子政务管理往往对于技术层面的职能划定较清晰和完备，但在管理层面上的职能设定却很弱，无法与其技术职能相匹配，导致在技术完备的情况下，由于缺少管理的权力和权威，得不到相关部门的响应和支持，无法尽其应有的责任和义务。

4、主体模糊，多头领导。在中央政府层面，没有明确电子政务管理主体，工业和信息化部的信息化推进司在电子政务管理方面的职责是“指导协调电子政务发展”，而国务院办公厅增设的“电子政务办公室”，也主管电子政务的发展工作。在地方政府层面，往往也没有明确谁来统筹实施电子政务的管理职能。经常出现政府办公厅(室)、信息产业厅(局)、发改委、信息办各管一块的局面，造成了有些领域政出多门、重复建设。

5、级别无章，党政分离。很多地方政府无论信息化部门还是电子政务的管理实施机构都存在行政级别上参差不齐、无章无序的问题。例如：同为地市级的电子政务管理机构，有的为正县，有的为副县，有的为正科。除了在行政级别设置方面缺少统一的规定外，有些地方党委和政府系统在信息化建设方面各自为政，造成信息资源的浪费。党委的信息化建设与政府的信息化建设产生冲突时，谁来管理和协调以及怎样管理协调都是悬而未决的问题。

6、奖惩不设，缺乏主动。我国城市电子政务建设尚未建立起有效的约束和激励机制，缺乏监督体系和绩效评估体系。既不能对不顾成本的借电子政务之名，树个人政绩之实的“政绩工程”进行监察，也不能对不按统一要求，忽视标准，垄断信息或在电子政务建设上无作为的部门进行督促和处罚。这一方面挫伤部分人员的积极性，另一方面造成资源浪费。

五、现行体制问题分析