创建高绩效的公共组织 第二章官僚制理论

第二章 官僚制理论 官僚制理论

一、马克斯·韦伯的生平

● 马克思.韦伯（1864——1920），德国近现代著名经济学家，社会学家，管理学家。20

世纪初西方社会科学界最有影响的理论大师之一，他与古典管理理论学家泰勒、法约尔并称为西方古典管理理论的三位先驱。

● 韦伯在管理理论上的研究主要集中在组织理论方面，主要贡献是提出了“官僚组织结构

理论”，或称“理想的行政组织体系理论”，对后世产生的影响最为深远。 ● 被称为“古典组织理论之父”。

二、官僚制理论的主要内容

● （一）关于官僚制

● “官僚制”(bureaucracy)一词是由法文bureau 与希腊文kratos 复合而成。bureau 原

意是指带有书写用折叠板的家具，后衍义为书桌，进一步引申为放书桌的办公室、官邸、办公场所，kratos 具有管理、治理、统治之意。

● 这一术语18世纪以来即被使用，本意是指实施管理的社会行政机构。

马克斯·韦伯的生平

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官僚制理论的主要内容

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对官僚制的批判与改造

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中国的理性选择：完善并超越官僚制

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●在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——

服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织的一种特殊形式。

●韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式。

●韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”。

（二）权威结构理论和组织类型分析

●在官僚制理论体系中，“合法性”（legitimacy ）与“合理性”（rationality）是最

为基本的概念。

●任何一种合乎需要的统治都是具有合法性基础的。

●合法性体系包括个人魅力、组织传统或惯例、组织规则章程（法律）。

●不同的合法性体系造成命令得以自愿服从的方式称为合法化方式；而不同的合法化方式

构成了不同权威类型，并以此为基础，决定了不同的统治及其组织形式。

合法性与权威及其类型

●三种合法化方式：

●对统治者个人魅力的崇拜和迷信

●对传统和惯例的认同

●对内部组织规则的尊重

●三种权威：

●个人魅力型权威

●传统型权威

●法理型权威

●三种统治形式：

●依靠个人魅力而建立的合法化统治（个人魅力型统治）

●基于传统背景之上的合法化统治（传统型统治）

●借助法律的正当性建立的合法化统治（法理型统治）

组织模式的类型

神秘化组织模式

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传统型组织模式

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神秘化组织模式

传统型组织 模式

合理—合法化组织模

式

权威类型 魅力型权威 传统权威 法定权威 权威基础 领袖人物的人格魅力

先例和惯例 组织内部规则 合法化的制度 典型形式

宗教组织

“世袭制”组织 “封建制”组织

官僚制组织

类型

● 所谓价值合理性，是以价值判断的基础，而对行动的目的和后果作出的价值评价。 ● 所谓客观合理性，即形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序

等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。 ● 分析结果：历史上的组织形式虽然具有合法性都缺乏合理性，只有现代官僚制既是合法

的又是合理的。

（三）官僚制组织的特征

● 官僚制组织的概念：

● 官僚制组织又称为科层组织，它是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会要

求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。

（三）官僚制组织的特征

● 官僚制——一种理想的公共行政组织模式，特征：

● 合理的专业分工； ● 层级节制的权力体系； ● 依照规程办事的运作机制； ● 形式正规的决策文书； ● 组织管理的非人格化；

● 适应工作需要的专业培训机制； ● 合理合法的人事行政制度。

理解： 关键字：

【组织目标、职责权限、由法规严格限定】

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合理—合法化组织模式

既有利于组织成员熟练掌握专业技能，承担各自的岗位职责，也有利于组织效率的提高。

关键字：

【由上而下的层级节制的权利体系；指挥统一的控制链】 利：

按职位高低享有相应职权，承担相应责任，统一指挥控制，执行起来迅速有力，有效避免混乱无序。 弊：

管理学的角度，层级过多容易导致组织臃肿，信息下达时过滤，到达底层时信息失真，导致组织效率低下。

关键字：

【合理合法的原则、稳定性、连续性】

合理的专业分工

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实行等级制

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依照规程办事的运作机制

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由一系列完整的规则和程序约束，领导人一时的错误或已经不再适用的传统程序，对组织发展危害不大。 注：

规则的制定不能急于求成！

重要的命令和决定要形成正式的文件，以此作为组织成员行为的依据。

下级组织成员明确具体的任务要求

明晰上级领导所作决定、命令承担相应责任的界限 避免组织成员变动而导致的不稳定性

专门档案部门或系统 妥善保管存档以便随时核查

关键字：

【理性支配；基于正式的规范性文件；对事不对人】

很大程度上削弱了组织成员相互之间的人身依附关系，个人的升迁发展也是由组织已经确立

形式正规的决策文书

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组织管理的非人格化

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