国有资本两类公司法律解析

国有资本两类公司法律解析

一、文件发布及试点开展情况梳理

十八届三中全会以来，深化国有资本改革的顶层设计逐渐清晰，改组组建“两类公司”作为国有资产管理体制改革中的关键环节，目前已通过了数份相关文件，并开展了若干试点。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中指出，深化改革需“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

2014年《政府工作报告》首次将国有资本投资运营公司试点列入政府工作重心，同年7月，国务院国资委在所监管的中央企业开展了包括中央企业改组国有资本投资公司在内的“四项改革”，国家开发投资公司（简称国投）和中粮集团有限公司（简称中粮）成为首批中央企业改组国有资本投资公司试点。

2015年上半年，《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（国发[2015]26号，简称26号文）中要求：“加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台。”同年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，简称22号文），随后，国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号，简称63号文），明确了国企分类及分层的概念和国有资产管理体制的改革方向。

2016年上半年，国务院国资委、国家发改委、人社部联合对外披露国有企业包括国有资本投资运营公司试点在内的“十项改革”试点落实计划。国家层面有中国诚通控股集团有限公司（诚通集团）、中国国新控股有限责任公司（中国国新）改组为国有资本运营公司试点；地方层面有重庆渝富资产经营管理集团有限公司（重庆渝富集团）改组为股权类国有资本运营公司试点等。2016年7月，国资委宣布神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团和保利集团成为国有资本投资公司新试点。

迄今为止，政府在中央及地方层面选取了不同企业对国有资本投资运营公司进行探索，今后有望在成功经验的基础上不断完善。

二、国有资本投资运营公司的概念

国有资本投资运营公司包括两类公司，分别是《决定》中明确指出的“国有资本投资公司”与“国有资本运营公司”。2014年《政府工作报告》要求“完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业功能，推进国有资本投资运营公司试点”，此处将两类公司合并称为“国有资本投资运营公司”。由此可见，“国有资本投资运营公司”是统称，简称为“两类公司”。

三、两类公司的功能及界定

1、两类公司的功能

首先需要明确的是，两类公司属于功能性公司，与一般经营性国有企业存在着明显区别。按照22号文、63号文的表述，改组组建国有资本投资、运营公司是国有资产管理体制改革的重要内容，两类公司是实现“管资本”的重要组织形式，其作为国有资本市场化运作的专业平台，实际代替原来的国资监管机构进行资本整合和管理。具体而言，两类公司由国资委直接以“管资本”形式进行管理，承担国有资产保值增值责任；同时，两类公司在授权范围内又履行国有资本出资人职责，对所出资企业行使股东职责，成为出资人和企业之间的委托代理链条。

2、两类公司的界定

实践中，投资与后续经营往往不能割裂开来看待，因此两类公司的功能本身存在一定交叉，很难完全划清界限。两类公司作为替代国资监管部门行使出资人职责的公司，在特征上有很多共性，直至目前缺乏对该两类公司的权威定义，本文仅根据22号文的表述进行初步界定：

（1）国有资本投资公司

国有资本投资公司主要侧重于“通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构”。可见，国有资本投资公司的功能应界定为产业投资，投资方向是实业，通过重组、兼并、收购等多种方式对资产进行整合，继而进行经营和管理，主要目的在于以投融资和项目建设为主对国民经济结构进行调整。

（2）国有资本运营公司

国有投资运营公司主要侧重于“通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值”。可见，国有资本运营公司的功能应界定为国有资产和国有资本的运营管理，不投资实业，运营对象是持有的国有资本（股本），但与国有资本投资公司相比，其持股的目的是在于流动，使资本在流动过程中增值。国有资本运营公司的投资方向集中在资本市场，可以综合运用包括融资（如股票发行）、股权买卖等多种手段，推动国有资产由实物形态的“公司”、“企业”转变为价值意义上的资本（例如资产证券化），提高国有资本流动性，

实现国有资本保值增值。

四、两类公司的定位问题

1、两类公司与国资委的关系

两类公司是国资委作为出资人出资的企业，国资委对国有资本投资运营公司行使出资人权利，授权国有资本投资运营公司经营所投资企业的国有资本。

2、两类公司与所投资运营的国有企业的关系

从产权关系看，两类公司与所投资运营的企业是股权控制关系，国有资本投资运营公司接受国资委的授权，对所投资运营的企业进行专业化管理和运作，具体形式例如企业集团内的母子公司或以投资为连接的参股公司。

五、两类公司试点的改革方向

开展两类公司试点，其目的在于探索国资委与国有资本投资运营公司的关系、理清国资委职责界限、探索授权经营制度、提高国有资本的运营效率和效益，因此，试点公司的主要改革方向应集中于以下几个方面：

1、产业整合：将主要业务向国家重点基础产业、前瞻性战略性产业、新型工业化产业、金融产业等产业方向整合。

2、资产重组：积极推动债务、土地、其他资产等重组，建立多层次、多渠道投融资等资本运作平台，注重资本的投资运营。

3、金融控股：运用市场化手段对国内外金融领域进行投资，对金融企业进行参股控股，推动金融企业间的协同发展。

4、资产运营：侧重于对实物、股权、不良资产债权等资产的收购、经营、管理和处置，开展其他衍生类资产业务的相关工作。

5、以管资本为目标重塑公司架构：对控股企业进行集团化整合，按照两类公司的功能定位完善集团各层级治理结构，解决集团职能管理越位、缺位、不到位，充分给予子公司用人权、薪酬分配权、考核评价权、资产配置权等关键权力；

6、完善国有资本有序进退制度：两类公司的运营目的是加快国有资本流动性、提升国有资本利用效率，从而实现国有资本的保值增值。因此，在经营过程中应完善国有资本有序进退的各项制度，保证国有资本在市场化条件下能够“进得来、出得去”。

六、两类公司的法律特点

1、出资来源单一

两类公司根据出资人层级分为国家级和地方级（省级）两种，根据63号文的表述，政府授权国有资产监管机构依法对两类公司履行出资人职责，即分别由国务院国资委和省国资委履行出资人责任。