敢问路在何方_由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路

从 1998 年至今 , 深圳共有
宅用地 , 并报市规委审议 。2001
43 项法定图则通过审批 , 成为
年 4 月 , 在深圳市城市规划委员
这些地区土地开发控制和规划管
会年第 10 次会议上 , 先由图则
理的法定依据 。但在图则正式颁
委对规划国土局的意见进行了初
布实施后 , 规划部门每天都面临
审 , 同意后报市规委审定 。但市
61 2003 年 第 27 卷 第 2 期
学会年会专题报道ANNUAL CONFERENCE ———年会集粹
1 一个申请修改用地规划条件
(2) 从 1998 年开始 , 深圳
的案例分析
全面推行法定图则制度 , 该用地
在叙述案例之前 , 我们先对
所在片区的法定图则编制工作同
深圳目前法定图则的运作程序进
着大量要求修改法定图则所确定
规委 经 表 决 否 决 了 图 则 委 的 意
的规划用地条件的申请 , 使得法
见 , 不同意修改用地功能 , 决定
定图则的修改成为规划日常工作
仍维 持 法 定 图 则 对 该 地 块 的 规
的焦点 。以下所列举的就是一个
划。
较为典型的案例 。
(5) 但此案并未就此了结 ,
市批地例会批准 , 决定在福田区
鉴于 该 项 目 曾 由 市 规 委 审 查 否
某片区划定红线用地约 15000m2
决 , 仍 提 交 市 规 委 审 定 。2001
给该单位 , 并于 1997 年 6 月签
年 12 月召开的市城市规划委员
订用地合同 。根据合同 , 该地功
会年第 11 次会议上 , 市规委的
(2) 问题二 : 公众参与是否 能够真正落到实处 ?
用地单位在 1997 年获得土 地使用权后 , 并没有按照合同条 件如期进行开发 , 表明早有改变 开发计划的意图 。而该片区的法 定图则草案在 1999 年 3 月就完 成并公开展示一个月征询意见 , 直到 2000 年初才由市规划委员 会正式签发颁布实施 , 期间历时 10 个月之久 。用地单位应该完 全有时间有条件了解到法定图则 所做出的新的规定 , 并就有关自 身权益的问题向规划部门表达自 己的意见 。但在征询意见期间用 地单位并未提出任何异议 , 反而 在图则正式公布不久就提出修改 申请 。究竟是因为用地单位对于 公众咨询根本未予重视 ? 还是缺 乏与规划部门沟通的顺畅渠道 ? 目前的公众参与是否可能流于形 式?
规定的办公用地改为住宅用地 ,
部门的初审 , 拟定初审意见及技
容积率调整为 315 。
术依据 , 提交图则委审议后报市
(4) 2001 年 3 月 , 规 划 国
规委审批 , 实行委员投票表决的
土局召开技术委员会讨论此案 ,
形式决策 , 超过半数的通过票数
认为该项申请从技术上考虑基本
为同意 。
可行 , 拟同意将办公用地改为住
THE DILEMMA AND WAY OUT OF THE STATUTORY MAP SYS2 TEM OF SHENZHEN WITH A CASE STUDY
ZOU Bing , CHEN Hongjun ABSTRACT: The practice of statutory map system in Shenzhen is an important reform to promote democracy and legislation in urban planning. It is successful while wit h some difficulties. This paper introduces t he efforts made by Shenzhen to improve t he statutory map system in operating regula2
能为 报 社 综 合 用 地 , 容 积 率
审批结果是 : 同意将该用地功能
410 , 总建筑面积 60000m2 。
由办公改为住宅 , 并将容积率调
2003 年 第 27 卷 第 2 期 62
高到 415 。至此 , 该案的审批告 一段落 。 112 对案例中存在的若干问题 的剖析
针对上述案例的处理过程 , 我们对目前法定图则的操作过程 提出下列问题 。
1998 年 《深 圳 市 城 市 规 划 条例》的颁布实施 , 标志着深圳 以法定图则为核心的城市规划体 系的建立 。法定图则推出后 , 不 仅在国内规划界引起强烈的反响 (梁江 , 等 , 2000 ; 张苏梅 , 等 , 2000) , 而且得到社会各界的广 泛关注 , 并受到了深圳市政府 、 人大 、政协甚至省委高层领导的 高度重视 ① ; 在来自全社会从上 至下的大力支持和推动下 , 法定 图则工作得以全面推行 , 对城市 土地的出让 、开发和建设的有序 进行以及推动城市规划决策的民 主化 、法制化发挥了重要作用 。
年 3 月 , 用地单位正式致函规划
邹
审批意见 。法定图则委员会 (下
国土局 , 反映自 1997 年之后由
兵
简称 “图 则 委”) 的 职 责 之 一 ,
于形势变化和办报方针的调整 ,
陈
是负责监督法定图则的实施 , 并
已经决定撤消建设报业基地的计
宏 军
对已批准法定图则范围内的地块
划 , 要求将原用地功能改为住宅
时展开 。项目组在进行现状调研
行简要介绍 。根据《深圳市城市
时 , 发现该地块自合同签订后一
规划条例》, 由城市规划行政主
直未进行开发 。经进一步调查获
管部 门 组 织 法 定 图 则 的 编 制 工
悉 , 由于形势的变化 , 用地单位
作 , 报城市规划委员会审批 。按
已决定不再建设报业基地 , 因此
照《深 圳 市 城 市 规 划 委 员 会 章
原用 地 功 能 不 复 存 在 。经 过 研
程》的有关规定 , 深圳市城市规
究 , 项目组将该地块功能确定为
划委 员 会 ( 下 简 称 “市 规 委”)
行政 办 公 用 地 , 容 积 率 调 整 为
根据审议项目类型的不同和工作
210源自文库。图则草案于 1999 年 3 月完
tions and technology system. A application for revising t he statuto2 ry map is cited in t his paper , which reveals t hat t here are prob2 lems and obstacles in promote t his system , such as less desired effect of public participation , violating t he property rights by implement2 ing t he statutory map , t he blurred responsibility of planning adminis2 tration , t he imperfect decision making and supervision mechanism etc. The aut hors t hink t hat t he roots of t hese problems are not coming from t he statutory map system itself but from t he macro political and economic environ2 ment s. KEYWORDS : statutory map ; reg2 ulation ; planning decision - mak2 ing ; Shenzhen ; 【中图分类号】 TU 984 【文献标识码】B
【文章编号】1002 - 1329 (2003) 02 - 0061 - 07
城市规划 CITY PLANNING REVIEWVol127 No12 Fe b12003
敢问路在何方 ?
———由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路
邹兵 陈宏军
【摘要】深圳实施法定图则制度 , 是推进城市规划民主化与法制化 的一项重要改革 , 在取得显著成 效的同时 , 也遭遇到许多困难和 问题 。本文所列举的一个申请修 改用地条件的案例表明 , 法定图 则在运行中可能会面临图则违反 法定权益 、公众参与效果不佳 、 规划部门职责不清 、规划委员会 的决策与监督机制不健全等方面 的问题 , 而这些问题产生的根源 不在于法定图则制度本身 , 而是 由于 宏 观 经 济 和 政 治 环 境 的 影 响 、法定图则自身定位的矛盾性 并受到目前规划技术手段和方法 的制约 。因此对于法定图则目前 能够发挥的作用应有一个客观清 醒的认识 。改进和完善法定图则 仍有大量的工作要做 。论文最后 介绍了深圳最近在完善法定图则 的操作规则和技术体系等方面所 做的努力 。 【关键词】法定图则 ; 规则 ; 规 划决策 ; 深圳
111 案例过程概述
用地单位又第三次提出要求修改
(1) 1994 年 , 着 眼 于 香 港
用地功能的申请 , 并要求将容积
回归的形势需要 , 某新闻单位欲
率调高到 415 。规划国土局同意
新办一家报纸 , 向深圳市规划国
申请 , 报图则委审议 ; 图则委经
土局申请报业基地建设用地 。经
审议同意规划国土局的意见 , 但
(1) 问题一 : 法定图则是否 可能构成侵权 ?
法定图则编制之前 , 该地块 已经签订了土地使用合同 。合同 中包含的规划设计条件既是对用 地单位开发行为的约束 , 也是对 其权益的认定 , 并应受到法律的 保护 。但后来编制的法定图则却 规定了与合同不符的规划控制条 件 , 是否构成对土地使用方既有 权益的侵害 ? 尽管图则草案编制 期间 , 已经与用地单位进行了沟 通 , 并了解到原开发条件变更的 可能性 ; 但在没有发生正式的合 同变更之前 , 法定图则是否有权 自行改变原来已经批准的设计条 件?
修改申请和对违反法定图则的建
用地 , 并将原合同中的容积率从
敢 问
设行为的申诉提出审议意见 ; 但
410 提高到 415 。在尚未答复的
路 在
修改申请的最终审批意见由市规
情况下 , 2000 年 10 月 , 该用地
何
委决定 。具体的操作程序是 : 法
单位又再次来文要求将法定图则
方
定图则修改申请须先经规划主管
但无须讳言的是 , 法定图则 制度实施的 4 年中也暴露出诸多 矛盾 , 并由此受到来自各方的批 评和非议 , 使规划部门工作面临 巨大压力 , 有时甚至陷入进退两 难的困境 。本文将通过一个申请 修改用地规划条件的案例 , 揭示 和分析法定图则运行中存在的某 些突出问题 。需要说明的是 , 本 文之 所 以 要 采 用 案 例 分 析 的 方 法 , 完全是为了更加具体深入地 剖析其中的问题 , 并不是要就事 论事地讨论某个案件处理的是非 曲直 , 也不是要对某个部门或机 构的工作进行评判 , 更不希望由 此引起对法定图则这项制度本身 的误解或怀疑 。在中国的城市发 展中 , 城市开发与规划控制之间 的矛盾早已普遍存在 , 并不是深 圳的个别现象 , 更不是法定图则 所引起的 。恰恰是由于法定图则 的实施 , 将这些过去隐藏起来的 深层 次 问 题 暴 露 出 来 , 展 现 出 来 , 才显得如此尖锐突出 。将规 划管理中出现的问题归咎于法定 图则制度 , 或将责任完全推到规 划工作人员或规划行政部门头上 是不客观的 , 也是不公平的 。相 反 , 正是规划部门自己推行的改 革 , 将自己推至风口浪尖之上 , 遭受来自各方的激烈批评 。本文 反映的问题表明 , 改革是要付出 代价并承担风险的 , 改革者必须 要有承受巨大压力的勇气甚至做 出牺牲的准备 。这对于那些关注 法定图则的同行们 , 特别是那些 正在准备推行这项制度的城市的 规划工作者们 , 或许会提供一些 有益的启示 。
分工 , 设立 3 个专业委员会 : 发 展策略委员会 、法定图则委员会
成后 向 社 会 公 开 展 示 并 咨 询 意 见 ② , 无异议后于 2000 年初由市
和建筑与环境艺术委员会 。各专
规划委员会签发并公布实施 。
业委员会受市规委委托 , 就各自
(3) 图则颁布不久的 2000
的议事范围为市规委提供审议或