审批、核准、备案

立项及环评程序关系

“是该核准还是备案呢？”、“这个项目该到哪级主管部门批？”、“该先做环评呢还是先去备案？”之类的问题。鉴于此，本文作者试图从投资项目审批/核准/备案制度概述、投资项目管理一般流程、外商投资项目管理相关规定、环境影响评价文件的分级审批制度、地方政府部门对投资项目管理的规定等方面对目前中国的投资项目管理体制作简单的分析，以期能较为清晰地回答前述几个问题。

一、投资项目审批制、核准制与备案制概述

2004年7月，国务院颁布了“国发[2004]20号”《国务院关于投资体制改革的决定》（以下称“《决定》”），对原有的投资体制进行了一系列改革，并确定了对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，出于维护社会公共利益的目的，政府仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。《决定》明确了中国目前投资项目的审核体制主要分为三类：审批制、核准制、备案制。下面就该三类制度做简单的分析。

（一）审批制

在实际操作中，政府投资建设的项目往往关乎国家安全和社会公众利益，且该等项目还常常涉及到不能由市场自发主动的进行有效配置的经济和社会领域。因此，《决定》并未完全废除审批制，在政府投资建设项目中仍保留了该项制度。对于政府直接投资或以资本金注入方式投资的项目，需报送审批项目建议书和可行性研究报告。对于投资补贴、贷款贴息、转贷的项目，只审批资金申请报告。

（二）核准制

《决定》的附件《政府核准的投资项目目录》（2004年本）（以下称“《投资目录》”）中对核准制的适用范围做了说明，即核准制适用于不使用政府性资金投资建设的重大和限

制类固定资产投资项目。《投资目录》中规定“由国务院投资主管部门核准”的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准；“由地方政府投资主管部门核准”的项目，由地方政府投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级政府可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方政府投资主管部门的核准权限，但《投资目录》明确规定“由省级政府投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。

《投资目录》将需经核准的项目分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资共十三个类别。由于外商投资项目和境外投资项目的特殊性，一般分别立法规定投资项目核准办法（不含外商投资项目及境外投资项目）、外商投资项目核准办法、境外投资项目核准办法等三类。省级人民政府均参照该种体例制定了适用于本行政区域范围内的项目核准办法及目录。外商投资项目管理将于下文单列阐述。

对于实行核准制的项目，企业仅需向政府提交项目申请报告即可，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。项目申请报告主要是对该项目“外部性”和“公共性”作出评价，是可行性研究报告的简化版，申请报告已不再包括投资项目市场前景、经济效益、产品技术方案等需要由企业自主判断决策的内容，仅把原可行性研究报告的内容中“需政府决策”部分留在了项目申请报告中，即要求政府从投资项目的合法性、环境和生态影响、经济和社会效果、资源利用和能源耗用等方面对其进行分析。

（三）备案制

除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，不使用政府性资金投资建设《投资目录》以外的项目适用备案制。对于实行备案制的项目，企业仅需按属地原则向地方主管部门备案即可。

表：投资项目审核基本要素表

二、投资项目管理一般流程

国务院办公厅颁布实施的“国办发[2007]64号”《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（以下称“《通知”》）分别对实行审批制、核准制及备案制的项目管理流程做了规定，强调了投资项目管理适用由发展和改革部门、城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门、建设部门、统计部门等各单位密切配合的管理机制。特别要注意的是，境外投资项目及外商投资项目核准流程中还涉及商务部门和外汇管理部门。以下就审批制、核准制及备案制三种制度下的投资项目管理流程做简单说明。

（一）适用审批制的投资项目管理流程图

根据《企业投资项目核准暂行办法》的规定，在发展和改革部门等项目核准机关受理核准申请后，即在上图第二步中，发展和改革部门等项目核准机关有权委托有资格的咨询机构对该投资项目进行评估，征求该投资项目涉及的其他行业主管部门的意见、征求公众意见、进行专家评议。

三、外商投资项目管理相关规定

外商投资项目由于其投资资金来源的特殊性，相较于一般投资项目，其投资管理部门除发展和改革部门外，还包括商务部门（外经贸部门）以及外汇管理部门。

《决定》、《外商投资项目核准暂行管理办法》规定国务院、商务部及各级商务主管部门、各级发展和改革部门为有权对外商投资项目进行核准的部门。根据《外商投资产业指导目录》（以下称“《外资目录》”）《商务部关于依法行政做好外商投资企业审批工作的通知》（商资函（2005）3号）、《商务部关于下放外商投资股份有限公司、企业变更、审批事项的通知》（商资函[2008]50号），国务院、各级发展和改革部门及各级商务主管部门核准权限具体如下：

有权核准部门核准范围

国务院

《外资目录》总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1

亿美元及以上的限制类项目

国家发展和改革委员会、商务部《外资目录》总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元（包括增资额）及以上的限制类项目

商务部涉及配额、许可证管理的外商投资企业的设立及其变更事项

从上表看，商务部门及发展和改革部门在国家级别及省级核准范围较为一致，但两者在核准项目时审查的重点和内容有所不同。由于我国的外商投资项目通常表现为设立外商投资企业或向外商投资企业增资的方式，商务部门作为外商投资企业的主管部门，其审查的主要内容为外商投资企业的合同和章程，审查重点是合同、章程形式的有效性、出资比例和投资总额配比的合法性等等。而发展和改革部门审查外商投资项目的重点在于该项目的“外部性”，即该投资项目对社会、环境的影响。

四、环境影响评价文件的分级审批制度

规划部门、国土资源部门、环境保护部门是投资项目管理体系中重要的配套管理部门。下面以环境保护部门为例，就建设项目环境影响评价文件分级审批制度、以及《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件一）（以下称“环保目录一”）、《环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目目录（2009年本）》（见附件二）（以下称“环保目录二”）与《投资目录》的对比分析两方面对项目投资配套管理制度做简单说明。

（一）环境影响评价文件按分级审批制度